II SAB/Wa 591/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D.C. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] lipca 2023 r. D. C. (dalej, jako: skarżący) złożył za pośrednictwem maila wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Zgodnie z artykułem 61 Konstytucji RP oraz ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zwracam się z prośbą o udostępnienie kart oceny pięciu kandydatów z rozmów kwalifikacyjnych na stanowisko Głównego Geodety Kraju, które zostały przeprowadzone [...] i [...] listopada 2022 r. Odpowiedź proszę udzielić na adres: e-mail [email protected]".

W dniu [...] lipca 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której Minister Rozwoju i Technologii wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że analiza regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że wnioskiem powinno być objęte jedynie pytanie o określone fakty lub stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Natomiast, złożony w tej sprawie wniosek dotyczy wydania kopii dokumentu zawierającego m.in. dane osoby, która nie pełni żadnych funkcji publicznych, co nie jest informacją publiczną.

Z tym poglądem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii zarzucając mu naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii w tym swobody poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący zauważył, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, w jego ocenie stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem są to informacje o działalności organów władzy publicznej w szczególności w zakresie prowadzenia naborów na wysokie stanowiska urzędnicze wykonujące zadania władzy publicznej i gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W związku z powyższym – w ocenie skarżącego – przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji podlegającej udostępnieniu. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Rozstrzygnięcie sporu między stronami uzależnione było zatem od zbadania przedmiotu żądania skarżącego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądnej informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2419/17). Należało zatem ustalić, czy żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia przez Ministra kart ocen kandydatów z rozmów kwalifikacyjnych na stanowisko Głównego Geodety Kraju, mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22).

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04).

W ocenie Sądu rację ma w tej sprawie Minister wskazując, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. Konkretna karta oceny kandydata jest bowiem aktywnością organu o charakterze wewnętrznym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Taką osobą w niniejszej sprawie jest kandydat w konkursie na stanowisko Głównego Geodety Kraju, nawet jeśli zrezygnował z ochrony w zakresie przekazanych przez niego dokumentów. Trafnie organ zauważył, że wniosek dotyczy wydania kopii dokumentu zawierającego m.in. dane osoby, która – jako kandydat na dane stanowisko - nie pełni żadnych funkcji publicznych, co nie jest informacją publiczną.

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że ,,wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ a nie jego wstępna kwalifikacja czy ocena (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018).

Nadto należy zauważyć, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie ,,prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność taka jak sporządzanie karty oceny dla poszczególnych kandydatów stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych (tożsame stanowisko przedstawione zostało w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 528/23).

W ocenie Sądu gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem, w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac, w tym wytwarzanych dokumentów na potrzeby wewnętrzne. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Reasumując od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk członków organu. Nie są jednak wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. III OSK 1588/21). Tym samym można uznać, że praca konkursowa złożona w postępowaniu konkursowym jak i karta jej oceny ma charakter dokumentów wewnętrznych.

Nadto, zgodnie z art. 6b ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752) z przeprowadzonego naboru zespół sporządza protokół zawierający w pkt. 3) imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż 3 najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze; 5) uzasadnienie dokonanego wyboru albo powody niewyłonienia kandydata. Ta ostatnia kwestia ma szczególne znaczenie, gdyż stanowi wyraz oceny kandydatów dokonanej przez zespół do spraw naboru m.in. ze względu na zawarte w ustawie kryteria nieostre. Jest też swoistą barierą przeciwdziałającą dokonywaniu przez zespół nieobiektywnych i nieopartych na racjonalnych przesłankach wyborów. Zatem to protokół jako dokument urzędowy odzwierciedla ocenę kandydatów na stanowisko Głównego Geodety Kraju.

Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6b ust. 8 pgik członek zespołu oraz osoba, o której mowa w ust. 7, mają obowiązek zachowania w tajemnicy informacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko, uzyskanych w trakcie naboru. Oznacza to, że przypisane oceny wynikające z przekazanych dokumentów, osiągnięć czy projektów kandydata objęte jest tajemnicą.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi pozbawione są racji. Skoro żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru publicznego to nieskuteczny musi być zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...]lipca 2023 r.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w sytuacji gdy organ uznaje, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej, to zawiadamia stronę o tej okoliczności pismem. W tej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2023 r., a wiec uczynił to w ustawowym terminie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.