II SAB/Wa 575/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2020r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżący - J. J. , działając na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prezydenta [...] (zwany dalej "Prezydentem [...]") pismem wysłanym email z 25 maja 2020r. o przesłanie kopii skargi złożonej przez organ na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w sprawie [...] uchwały krajobrazowej - Uchwały NR [...].

2. Prezydent [...] w piśmie z 1 czerwca 2020r. - wysłanym 3 czerwca 2020r. o godz. 15.40 pod wskazany przez Skarżącego adres email - wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020r. nr [...] stwierdzało nieważność uchwały Rady [...] z [...] stycznia 2020r. nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W piśmie tym wskazano ponadto, że skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiono, ale jako składana w toku procedury sądowo-administracyjnej, nie stanowi informacji publicznej (wyrok NSA z 22 listopada 2016r. sygn. akt l OSK 942/15).

3. Skarżący pismem z 11 września 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 25 maja 2020r., zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: a) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; b) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenia ww. wniosku; c) zasądzenie od Prezydenta [...] na kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że zarówno ww. uchwała Rady, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze są publikowane, jako akty prawa miejscowego, natomiast nie jest znana treść skargi na to rozstrzygnięcie. W związku z upływem terminu 14 dni skarga wydaje się zasadna.

4. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę z 28 września 2020r. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, albowiem udzielił Skarżącemu odpowiedzi drogą elektroniczną w ustawowym terminie, który mijał 8 czerwca 2020r., wyjaśniając dlaczego skarga do WSA nie stanowi informacji publicznej. Prezydent [...] podkreślił, że jakkolwiek istnieje obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego (uchwał) oraz rozstrzygnięcia nadzorczego, na mocy art. 13 ust. 2 i ust. 8a ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019r., poz. 1461), przepis ten nie dotyczy skarg.

5. Skarżący w piśmie procesowym z 11 października 2020r. wyjaśnił, że treścią Jego żądania było udostępnienie skargi, jaką złożył Prezydent [...] w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, który działa w ramach nadzoru związanego z interesem publicznym. Skoro akt, którego nieważność stwierdził Wojewoda, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody - stanowią informację publiczną, trudno uznać że skargę na takie rozstrzygnięcie nadzorcze złożył podmiot prywatny, w prywatnej sprawie niestanowiącej informacji publicznej. Skarga organu nie jest pozwem w sprawie cywilnej, ani skargą kasacyjną od wyroku zapadłego w wyniku złożenia skargi z art. 101 u.s.g. Stąd powołane w przez Prezydenta [...] w piśmie z 28 września 2020r. orzecznictwo, jakkolwiek słuszne, nie ma zastosowania w tej sprawie. Każda sprawa sądowoadministracyjna jest indywidualna i nie można bezrefleksyjnie przypisywać tez innych orzeczeń do odmiennych stanów faktycznych.

Skarżący podniósł też, że w skrzynce mailowej nie znalazł odpowiedzi z 3 czerwca 2020r. ani innego maila od organu o treści, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ zna adres Skarżącego z akt sprawy, dlatego jeśli nie chce uznania, że jego bezczynność jest rażąca, może wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji i przesłać ją na wskazany w skardze adres.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sąd stwierdza, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia była bowiem bezczynność Prezydenta [...] Zgodnie zaś z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd stwierdza ponadto, że w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, czyli w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. P.p.s.a.

Sąd stwierdza ponadto, że Skarżący wniósł skargę na zaniechanie wydania informacji publicznej, wskazując, że nie otrzymał maila od Prezydenta [...] który może wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji, aby bezczynność nie miała rażącego charakteru.

3. Sąd w związku z tym stwierdza, że na gruncie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429, zwana dalej "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ:

- będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.),

- nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie,

- nie informuje wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki, czyli nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle akt sprawy wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, że Prezydent [...] wypowiedział się w zakresie ww. wniosku w terminie prawem przewidzianym, informując dlaczego nie jest możliwe udzielenie żądanej przez Skarżącego informacji. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, a tym bardziej o charakterze rażącym. Organ bez zbędnej zwłoki podjął działania w sprawie wszczętej ww. wnioskiem Skarżącego, informując w terminie prawem przewidzianym, na podany przez Skarżącego adres email, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Sąd, odnosząc się do zarzutów Skarżącego, stwierdza, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, jest kwestia przedmiotowego przyporządkowania żądanych przez Skarżącego informacji do kategorii informacji w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skarżący zwrócił się bowiem do Prezydenta [...] o udostępnienie skargi, którą organ ten wniósł do WSA w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w sprawie uchwały Rady [...] nr [...], wskazując w piśmie procesowym do Sądu z 11 października 2020r., że są to akty prawa miejscowego, które podlegają publikacji. Na tej podstawie Skarżący uznał, że skargę należało udostępnić, jako pochodzącą od organu.

Zdaniem Sądu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, aczkolwiek zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Dodać należy, że przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, do prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd stwierdza ponadto, że funkcjonalna wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że u.d.i.p. ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej i umożliwiać społeczną kontrolę tych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest jednak pogląd, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. np. wyroki NSA z: 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15; 5 września 2019r. sygn. akt I OSK 446/18; wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017r. sygn. akt IV SAB/Po 122/16 - dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd poglądy te w pełni podziela i stwierdza, że żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Przedmiotem informacji publicznej są problemy lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem u.d.i.p. nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych np. na potrzeby toczących się postępowań sądowych (tak jak w rozpoznawanej sprawie, w której Skarżący żądał udostępnienia przez Prezydenta [...] skargi wniesionej przez ten organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody), czy też dla celów handlowych, edukacyjnych czy zawodowych. Takie stanowisko było wielokrotnie wyrażane w judykaturze i doktrynie i zasługuje na aprobatę (por. m.in. uchwałę NSA z 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 7/13, jak i wyrok z 10 października 2012r. sygn. akt I OSK 1499/12 oraz postanowienie z 19 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 8/11; zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Warto też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14 wyraził pogląd, który należy zaaprobować na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, że u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.

Nie jest przy tym przekonywujący argument Skarżącego, że skarga do WSA w Warszawie tylko z tego powodu, że została wytworzona przez organ administracyjny powinna być udostępniona każdemu. Sam Skarżący wskazuje, że skarga wnoszona jest w indywidualnej sprawie i może ją wnieść również organ administracyjny czy samorządowy, co nie czyni z tego pisma aktu, który powinien być powszechnie znany. Skarga do sądu administracyjnego stanowi składową akt sądowych i jako składnik zbioru dokumentów nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest pismem złożonym w konkretnej sprawie, a nie dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Analogiczne stanowisko było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie możliwości udostępnienia dokumentów z akt znajdujących się w posiadaniu organów administracyjnych czy sądów (por. wyroki NSA z: 28 października 2009r. sygn. akt I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010r. sygn. I OSK 83/10; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012r., LexisNexis, s. 39-42). Skarga skierowana do Sądu administracyjnego pierwszej instancji, nawet wówczas, gdy jest złożona przez organ administracyjny czy samorządowy nie przestaje być pismem procesowym, wszczynającym postępowanie sądowe w Sądzie pierwszej instancji i stanowi dokument wewnętrzny tegoż postępowania sądowo-administracyjnego, który zawiera analizę okoliczności wszczętego sporu między stronami. W postępowaniu sądowo-administracyjnym, z uwagi na jego specyfikę, jedną ze stron jest organ administracyjny, co nie czyni ze sprawy przed sądem administracyjnym sprawy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, do którego wpływa skarga organu administracyjnego nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi. Tym samym również z tego powodu należy uznać, że dokument ten nie ma charakteru wiążącego i jest jedynie opinią i sugestią, nieprzesądzającą o kierunku działania Sądu administracyjnego. Skargę wniesioną do Sądu administracyjnego pierwszej instancji należy więc traktować jako dokument wewnętrzny postępowania sądowo-administracyjnego, który nie jest udostępniany w drodze u.d.i.p.

Z orzecznictwa Sądów administracyjnych - które Sąd w pełni aprobuje - wynika, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA z: 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14; 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11; 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 666/12; 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10 – dostępne na www.sa.gov.pl).

Sąd, reasumując stwierdza, że dokument wewnętrzny z postępowania sądowo-administracyjnego, jakim jest skarga, w tym sporządzona przez organ administracyjny, jakkolwiek może służyć realizacji zadania publicznego organu, nie przesądza o kierunku działania Sądu administracyjnego i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dokument ten, jakkolwiek stworzony przez Prezydenta [...], służy przedstawieniu opinii organu w konkretnej sprawie, w której rozstrzygnięcie należy do Sądu administracyjnego.

Tym samym w takiej sytuacji prawidłowe było poinformowanie Skarżącego zwykłym pismem przez Prezydenta [...], sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów, że sporządzona przez ten organ skarga do WSA w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, jako składana w toku procedury sądowo-administracyjnej, nie stanowi informacji publicznej.

Sąd nie znalazł też podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezydenta [...], który odwołał się na poparcie ww. tezy na orzeczenie NSA z 22 listopada 2016r. sygn. akt l OSK 942/15, z którego wynika, że art. 6 u.d.i.p., pomimo że nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dany dokument, a w szczególności zawarta w nim treść jest informacją publiczną. Skoro bowiem ustawodawca w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organami, czy przed sądami zdecydował, że informacją tą są informacje zawarte w aktach administracyjnych czy orzeczeniach sądowych (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), to tym samym określił pewną granicę ingerencji innych osób w dostępie do prywatnych spraw obywateli rozstrzyganych w postępowaniach przed organami i sądami.

Sprawa ze skargi organu na rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie jej rozpoznanie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, w tym również i Sądu administracyjnego, rozpoznającego taką sprawę, to jednak możliwe będzie zapoznanie się z orzeczeniem Sądu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przedstawia zarzuty i wnioski skargi oraz jej argumentację, umożliwiając szerszej grupie osób zapoznanie się z argumentacją skargi wnoszonej także przez organ administracyjny. Szerszy dostęp społeczeństwa i poszczególnych obywateli do rozstrzyganych przed sądami spraw indywidualnych ustawodawca zagwarantował w poszczególnych procedurach regulujących ich rozpoznawanie. Warto też wskazać, że orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na www.nsa.gov.pl

Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że skarga wniesiona do Sądu administracyjnego, także przez organ administracyjny, tak jak każde inne pismo procesowe w konkretnej sprawie sądowej jest dokumentem wewnętrznym, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, podlegającym udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 896/12; I OSK 896/12 (orzeczenia dostępne htttps://cbois.nsa.gov.pl). Przedmiotem żądania było wówczas udostępnienie dokumentów o charakterze ściśle procesowym, odnoszących się albo do spraw indywidualnych z udziałem podmiotów prawa prywatnego, ale z powództwa Skarbu Państwa, albo do aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej. W orzeczeniach tych Naczelne Sądy Administracyjne również przyjęły, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych dokumentów w drodze u.d.i.p., wskazując na brak samodzielnego bytu pism procesowych składanych i sporządzanych wyłącznie w ramach toczącego się postępowania sądowego, które nie ma charakteru publicznego. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych", w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w odniesieniu do skargi wnoszonej do Sądu administracyjnego także przez organ administracyjny. Skarga wniesiona także przez organ administracyjny do Sądu administracyjnego pierwszej instancji stanowi bowiem jedynie postulat, asumpt do podjęcia przez Sąd administracyjny czynności określonych prawem – przepisami P.p.s.a. – a ponadto skarga, jako pismo procesowe, nie funkcjonuje samodzielnie poza postępowaniem sądowym. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że skargę należało w całości oddalić na mocy art. 151 P.p.s.a., uznając, że Prezydent [...] nie pozostawał w bezczynności i wyraził prawidłowe stanowisko, co do wniosku Skarżącego.