II SAB/Wa 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania wniosku K. N. z dnia [...] września 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasadza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. K. N. (dalej: "strona", "skarżący"), zwrócił się do Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: "Rzecznik", "organ"), na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o "wydanie w zwrotnym mailu skanów pism Rzecznika Praw Pacjenta stwierdzających naruszenia praw pacjenta przez: Szpital Powiatowy w [...] oraz Szpital Wojewódzki w [...]".

Pismem z dnia [...] września 2021 r. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował wnioskodawcę, że pisma stwierdzające naruszenia praw pacjenta nie są informacją publiczną i nie mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty te są częścią akt spraw - postępowań wyjaśniających prowadzonych przez Rzecznika i są one udostępniane stronie postępowania (art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.".

Pismem z dnia [...] września 2021 r. Rzecznik Praw Pacjenta podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. piśmie.

Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. zarzucając rażące naruszenie:

- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez negatywne załatwienie wniosku z dnia [...] września 2021 r. w formie pism, które nie nosiły wszystkich wymaganych przepisami prawa cech decyzji administracyjnej,

- art. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez bezzasadne uznanie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu tych przepisów, w sytuacji gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś organ zobowiązany był do jej wydania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił sią bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do podjęcia czynności zgodnej z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

- zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania związanych z uiszczoną opłatą od skargi,

- rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że Rzecznik Praw Pacjenta jest, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a objęta wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pisma wytworzone przez Rzecznika, w tym stwierdzające naruszenia praw pacjenta przez Szpitale finansowane ze środków publicznych, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Błędne jest stanowisko Rzecznika odmawiające udostępnienia ww. informacji z tego powodu, że żądane pisma zostały wydane w sprawach indywidualnych. Rzeczą oczywistą jest bowiem, że dokumenty te winny podlegać anonimizacii w odniesieniu do danych wrażliwych, tj. danych personalnych, adresu zamieszkania, itp.

Na poparcie swych twierdzeń skarżący powołał się na wystąpienia Rzecznika Praw Pacjenta w mediach oraz liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podniesione w skardze zarzuty są bezpodstawne. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności organu, tym bardziej w stopniu rażącym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do Rzecznika w dniu [...] września 2021 r., zaś organ udzielił odpowiedzi, zachowując termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pismem z dnia [...] września 2021 r., tj. w ciągu 5 dni od wpływu wniosku. Z powyższego wynika, że organ udzielił odpowiedzi niezwłocznie.

Ponadto organ wskazał, że akta sprawy są zbiorem informacji będących informacją publiczną, jak również takich, które jej nie stanowią. Informacje, których udostępnienia żąda skarżący, zostały wydane w ramach prowadzonych przez Rzecznika Praw Pacjenta indywidualnych postępowań wyjaśniających i stanowią o postępowaniu diagnostycznym, leczniczym i pielęgnacyjnym, w zakresie jego zgodności z aktualnym stanem wiedzy oraz z uwzględnieniem dostępności metod i środków, dotyczących konkretnych pacjentów, w konkretnych datach, hospitalizowanych w niewielkich szpitalach (zatem wnioskodawca posiadając inne informacje, mógłby zidentyfikować danego pacjenta). W tego rodzaju postępowaniach wyjaśniających nawet szpital nie posiada statusu strony i nie może zapoznać się z dokumentacją zgromadzoną przez Rzecznika w indywidualnej sprawie danego pacjenta. Z tego też powodu sprawę indywidualną uznać należy za podwójnie konkretną - co do sytuacji i co do adresata w postępowaniu wyjaśniającym.

Zdaniem Rzecznika, fakt, iż dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przesądza jeszcze o tym, że wszystko to, co w ramach swojej działalności wytworzy, stanowi informację publiczną. Nie wszystkie informacje będące w posiadaniu organu władzy publicznej mają walor publiczny, tylko z tego powodu, że dany organ nimi dysponuje.

Organ podniósł, że określając publiczny dostęp do danych medycznych pacjentów należy mieć na względzie art. 47 oraz art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy gwarantują ochronę prywatności. Z art. 47 Konstytucji RP wynika, że każdemu przysługuje prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast art. 51 ust. 1 stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, tym bardziej informacji sensytywnych (wrażliwych).

Organ podkreślił, że żadna osoba, tym bardziej pacjent, nie zaakceptuje stanu faktycznego i prawnego, w którym informacje o stanie zdrowia jednostki oraz o procesie leczenia będą ogólnodostępne dla wszystkich obywateli. Uznanie wniosku za zasadny oznaczałoby, że każda, nieupoważniona do dokumentacji medycznej, obca dla skarżącego osoba, miałaby prawo wystąpić do Rzecznika Praw Pacjenta w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie np. historii choroby strony lub innych danych medycznych.

Końcowo organ zaznaczył, że w sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Wystarczające jest pisemne poinformowanie o tym wnioskodawcy, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] września 2021 r.

W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pism: Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...], Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] na okoliczność wydania przez ww. podmioty dokumentów stanowiących informację publiczną (opinie w sprawach indywidualnych, protokoły, kasacje prokuratora, orzeczenia). W dalszej części pisma przedstawił dodatkową argumentację na poparcie stanowiska prezentowanego w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r. Rzecznik Praw Pacjenta podtrzymał stanowisko jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazał, że Rzecznik wydał rozstrzygnięcia niesatysfakcjonujące skarżącego (sprawy procedowane pod sygn. V SA/Wa 3736/21 i V SA/Wa 3737/21), dotyczące podmiotów wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie., tj. Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w [...] oraz Szpitala Powiatowego w [...]. Zatem wniosek z dnia [...] września 2021 r. oraz skarga do Sądu są związane z poprzednimi rozstrzygnięciami Rzecznika.

Ponadto organ podkreślił, że wystąpienia indywidualne w sprawie konkretnych pacjentów (nie będące decyzjami administracyjnymi, a wystąpieniami wydanymi w trybie art. 53 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta), jak również opinie medyczne wydane w tych sprawach przez Konsultantów Wojewódzkich i Krajowych (których treść zawierają ww. wystąpienia) nie stanowią dokumentów urzędowych.

Organ zauważył również, że skarżący żąda przekazania danych z całego okresu funkcjonowania Rzecznika, tj. od 2009 r. W latach 2009 - 2014 wszystkie sprawy prowadzone były w formie papierowej. Daje to ok. 30.000 postępowań do ręcznego przeszukania (w archiwum) pod kątem podmiotów leczniczych wskazanych przez skarżącego, sporządzenia kserokopii, zanonimizowania i zeskanowania dokumentów. Natomiast od 2015 r. wszystkie sprawy prowadzone są w formie elektronicznej (system EZD), przy czym w latach 2015 - 2021 przeprowadzono ok. 54.148 postępowań wyjaśniających wymagających przeprowadzenia ww. czynności. W związku z powyższym trudno jest ustalić ile czasu oraz zasobów kadrowych zajęłoby przygotowanie ww. informacji o charakterze przetworzonym, której uzyskanie wiązałoby się z poniesieniem przez skarżącego określonych kosztów finansowych.

Organ podkreślił, że o powyższych okolicznościach skarżący został poinformowany w trakcie rozmowy telefonicznej.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o:

- przeprowadzenie dowodu z załączonego nagrania rozmowy telefonicznej z r.pr. R. B. - pełnomocnikiem organu,

- wydanie wnioskowanej informacji publicznej od 2015 r., co - jak wskazał - nie nastręczy trudności z odnalezieniem żądanych wystąpień Rzecznika oraz ich anonimizacją; wskazał przy tym, iż został poinformowany przez pracownika Biura Rzecznika, że sprawdzenia w systemie elektronicznym wymagają 54 rekordy.

Dalej skarżący zauważył, iż nie był stroną w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3736/21, a przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy sprawy o sygn. akt V SA/Wa 3737/21. Nadto podał, że żądana informacja jest mu niezbędna w celu przesłania do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

W dalszej części pisma skarżący przedstawił stanowisko odnośnie wartości dowodowej nagrania (rozmowy) powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2022 r. skarżący podkreślił, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować zasady ogólne wynikające z art. 6 - 10 k.p.a., w tym w szczególności zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie organ obowiązku tego wypełnił.

Ponadto zakwestionował stanowisko organu odnośnie przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej wskazując, że wyszukanie dokumentu, wydrukowanie, zanonimizowanie i wykonanie skanu nie stanowi o przetworzeniu informacji. Stwierdził również, że prowadzenie przez organ spraw w formie elektronicznej winno skutkować szybkim odnalezieniem żądanych dokumentów.

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2022 r. Rzecznik Praw Pacjenta podniósł, że domagając się w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. udostępnienia pism skierowanych do pacjentów od 2015 r. skarżący zmienił treść żądania wniosku.

Nadto organ wniósł o oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z nagranej rozmowy telefonicznej.

Ponownie wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, lecz jest informacją przetworzoną. W związku z tym skarżący winien wykazać, że objęte wnioskiem dane mają znaczenie dla interesu publicznego. Skarżący jednak nie wykazał zaistnienia tej przesłanki i decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] Rzecznik Praw Pacjenta odmówił dostępu do informacji.

Za pismem z dnia 24 maja 2022 r. organ przesłał kopię akt sprawy znak: [...], "która stanowiła kontynuację sprawy znak: [...]", w tym decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek K. N. z dnia [...] lutego 2022 r.

Z kolei za pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. organ przekazał kopię postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3737/21.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2022 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie zakończonej ww. postanowieniem WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 3737/21 wskazując na przysługujące mu środki zaskarżenia.

Za pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. skarżący złożył do akt sądowych odpis skargi kasacyjnej złożonej w sprawie V SA/Wa 3737/21. Dodatkowo, w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. powołał zarzuty i argumentację przedstawioną w ww. skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2021 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - terminie i formie. Oznacza to, że adresat wniosku, jeśli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stwierdzenie przez Sąd, czy w kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy podmiot, do którego skierowano żądanie jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej oraz czy informacja, o udzielnie której zwrócił się wnioskodawca, jest informacją publiczną.

Niesporne jest, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 849 ze zm.), Rzecznik Praw Pacjenta, będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim jest on jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Warunek podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej został zatem spełniony.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji objętej wnioskiem informacji, tj. czy stanowi ona informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p, czy też nie posiada takiego waloru.

Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - informacje, które wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, warunek przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej został w niniejszej sprawie również spełniony.

We wniosku z dnia [...] września 2021 r. skarżący domagał się udostępnienia - w formie skanów - pism Rzecznika Praw Pacjenta stwierdzających naruszenia praw pacjenta przez Szpital Powiatowy w [...] oraz Szpital Wojewódzki w [...].

Podstawę prawną wydania ww. pism stanowi art. 53 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o prawach pacjenta (...), zgodnie z którym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta może skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej. W myśl art. 53 ust. 4 ww. ustawy w wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Stosownie do art. 53 ust. 5 ww. ustawy podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wystąpienie Rzecznika kierowane do podmiotów wymienionych w art. 53 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta (...) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie zawiera też elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Pismo to nie ma również charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pismo to jest wyłącznie stanowiskiem Rzecznika informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta i ma charakter opiniodawczo-wnioskujący (por. postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2224/21, publ. CBOSA).

Niemniej jednak wystąpienie Rzecznika, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta (...), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pochodzi bowiem od centralnego organu administracji publicznej, dotyczy "sprawy publicznej", tj. ustawowej działalności tego organu polegającej na ochronie praw pacjentów, jest wynikiem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez ww. organ, jest skierowane na zewnątrz do podmiotu, który udziela świadczeń zdrowotnych bądź organu, organizacji lub instytucji, w których działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta (tu: wymienionych we wniosku Szpitali - publicznych zakładów opieki zdrowotnej, co wynika z regulacji statutowych obu placówek).

Co istotne, wystąpienie Rzecznika określone w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta (...), jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do danego podmiotu w trybie art. art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta (...) posiada wszystkie cechy dokumentu urzędowego, którego treść i postać - jak wprost wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. - jest informacją publiczną.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z dnia [...] września 2021 r., a następnie podtrzymanym w odpowiedzi na skargę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji Rzecznika Praw Pacjenta, że objęte wnioskiem dokumenty zawierają dane wrażliwe dotyczące postępowania diagnostycznego, leczniczego oraz pielęgnacyjnego konkretnych pacjentów podkreślić należy, że zakwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej nie jest równoznaczne z obowiązkiem jej udostępnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w razie konieczności ochrony danych wrażliwych możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanej. Nie zachodzi wówczas potrzeba wydawania decyzji odmownej na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak ocenie sądu rozpatrującego ewentualną skargę na bezczynność organu podlega w takim przypadku sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, publ. CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że sporną w sprawie pozostawała wyłącznie kwalifikacja żądanej informacji, a zatem wszelkie kwestie związane z ewentualną anonimizacją żądanych dokumentów i jej zakresem nie mogą być przedmiotem szerszych rozważań na obecnym etapie postępowania.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi Rzecznik Praw Pacjenta pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r. i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie miał prawnych podstaw do "zobowiązania organu do podjęcia czynności zgodnej z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. lub wydania aktu (...)" o co wnioskował skarżący. Rozstrzygając, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, Sąd nie mógł jednocześnie przesądzić sposobu rozpoznania wniosku (rozstrzygnięcia sprawy) przez organ.

Zauważyć również trzeba, że przedmiotem oceny Sądu była sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2021 r. Oświadczenie skarżącego złożone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., iż żąda on "wydania informacji publicznej od 2015 r." nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zakres postępowania wszczętego wnioskiem strony wyznaczony jest tym wnioskiem, co oznacza, że Rzecznik był związany treścią wniosku inicjującego postępowanie. Skarżący nie jest natomiast uprawniony do zmiany zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej na etapie postępowania sądowego.

Wskazać również należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja tą organ rozstrzygnął bowiem sprawę zainicjowaną wnioskiem K. N. z dnia [...] lutego 2022 r. Zakres tego wniosku nie jest tożsamy z zakresem wniosku w niniejszej sprawie, w której skarżący żądał udostępnienia skanów określonych pism Rzecznika Praw Pacjenta, a więc samych dokumentów (ich treści i postaci), a nie zestawienia danych z tych dokumentów.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również argumentacja organu odnośnie przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji. W niniejszej sprawie kluczową kwestią była bowiem prawidłowa kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna może prowadzić organ do uznania, że jej udostępnienie wymaga przetworzenia, które ustawodawca uzależnił od spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Bez istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje również złożona przez organ kopia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydana w sprawie o sygn. akt V 3737/21. Z treści wniosku z dnia [...] września 2021 r. nie wynika bowiem, że dotyczy on wystąpienia Rzecznika Praw Pacjenta, które było przedmiotem skargi do WSA w Warszawie w ww. sprawie, co mogłoby skutkować uznaniem, że jest to wniosek w "indywidualnej" sprawie skarżącego, a w konsekwencji, że nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku z dnia [...] września 2021 r. wskazuje jednoznacznie, że jego przedmiotem są wszystkie pisma stwierdzające naruszenia praw pacjenta skierowane przez Rzecznika do szpitali w [...] i [...]. Wniosek dotyczy więc informacji publicznej.

Stwierdzając stan bezczynności po stronie Rzecznika Sąd nie uznał, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można przyjąć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu niezwłocznie odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Końcowo Sąd stwierdza, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Wskazany przepis upoważnia sąd do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w wyjątkowych sytuacjach i tylko dowodu z dokumentu. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, a zatem Sąd nie uwzględnił ww. wniosków dowodowych.

Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.