II SAB/Wa 452/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...], w imieniu którego występował A. S., zwróciło się do Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), kopii sprawozdania z jego działalności za poprzedni rok. Zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 850) sprawozdanie to składa się Ministrowi Sprawiedliwości w terminie do 1 marca każdego roku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia jego braków formalnych poprzez wykazanie umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia [...]. A. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. przesłał pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2012 r., na mocy którego Stowarzyszenie udzieliło mu upoważnienia do działania w jego imieniu "podczas wszelkich prac związanych z działalnością statutową stowarzyszenia".

Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wezwał A. S. reprezentującego Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. poprzez sprecyzowanie rodzaju i zakresu żądanej informacji. Pouczono jednocześnie, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w ciągu 7 dni Rzecznik uzna, że Stowarzyszenie domaga się doręczenia niezatwierdzonego jeszcze przez Ministra Sprawiedliwości sprawozdania oraz że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe A. S. w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. podał, że domaga się przesłania kopii sprawozdania, które stanowi informację publiczną w myśl przywoływanej ustawy.

A. S. w dniu 1 czerwca 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w której domagał się zobowiązania organu do udzielenia mu wnioskowanej informacji, orzeczenie że bezczynność Rzecznika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej oraz przyznanie mu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

W uzasadnieniu skargi A. S. powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazał na prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmujące także, m.in. dostęp do dokumentów.

W piśmie z [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie w przypadku uznania jej dopuszczalności, o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Organ podał, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez Stowarzyszenie [...], w imieniu którego działał A. S. Świadczy o tym zarówno nagłówek pisma, jak i fakt złożenia - na wezwanie Rzecznika Dyscyplinarnego - pełnomocnictwa udzielonego Skarżącemu do działania w imieniu Stowarzyszenia oraz wskazanie jego prywatnego adresu wyłącznie jako "adresu do korespondencji". Tymczasem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. S. działając we własnym imieniu. Skarżący nie wykazał w żaden sposób swojego interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stąd skarga – jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego – winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna.

Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej podniósł, że niezależnie od powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie nawet gdyby pochodziła od podmiotu uprawnionego. Z treści art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych wynika bowiem, że sprawozdanie z działalności Rzecznika Dyscyplinarnego jest informacją o charakterze roboczym, skierowaną do Ministra Sprawiedliwości, nie zaś informacją o charakterze publicznym, dotyczącą działalności określonego organu. Dopiero przyjęcie sprawozdania przez Ministra Sprawiedliwości nadaje dokumentowi waloru oficjalności i od tego momentu może być ono udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej. Natomiast do momentu przyjęcia sprawozdania przez Ministra Sprawiedliwości jest ono jedynie roboczym zestawieniem informacji. Tymczasem – wedle wiedzy organu – złożone przez Rzecznika sprawozdanie nie zostało dotychczas przyjęte przez Ministra Sprawiedliwości, a z pewnością nie było przyjęte na etapie rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia, o czym zresztą poinformowano wnioskodawcę. Dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

W piśmie z [...] lutego 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, adw. K. P., który został ustanowiony przez Sąd pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącego (postanowienie starszego referendarza sądowego WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r.), podniósł że A. S. złożył osobiście i we własnym imieniu zarówno wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, jak i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie jego rozpoznania. W odniesieniu do zakresu skargi dodał zaś, że organ z całą pewnością pozostaje w bezczynności, gdyż nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności nie wypowiedział się w przedmiocie odmowy jej udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga A. S. jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."). Odesłanie to obejmuje zatem również zagadnienie legitymacji skargowej uregulowane w art. 50 p.p.s.a. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnienie do wniesienia skargi przyznaje się każdemu, kto ma w tym interes prawny. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach której wniosku o udzielenie takiej informacji nie trzeba opierać na wykazanym interesie prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 2), chodzi o specyficzny interes prawny, który polega na tym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten, kto wystąpił o udostępnienie informacji publicznej (pomijając szczególne podmioty wymienione w art. 50 p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym zażądano udostepnienia informacji publicznej w zakresie nadesłania kopii sprawozdania z działalności Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...] za poprzedni rok. Nadawcę wniosku potwierdza nagłówek pisma z [...] kwietnia 2020 r. zawierający nazwę stowarzyszenia, jego logo oraz adres i dane kontaktowe, a także nadesłane – w odpowiedzi na wezwanie organu – pełnomocnictwo z dnia [...] grudnia 2018 r. uprawniające A. S. do działania w sprawie w imieniu stowarzyszenia. Niewątpliwie zatem stronami niniejszego postępowania są wnioskodawca (Stowarzyszenie [...]) i organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej (Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...]).

Tymczasem skarga w przedmiocie bezczynności organu w wyżej wskazanym zakresie została wniesiona przez A. S. - w jego własnym imieniu – a więc przez podmiot, który nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym. Dotyczy materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów. Automatycznie reguluje także status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym co do zasady dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.) (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/16 oraz z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1372/15).

Z treści art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wyprowadzić konstatację, że stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. (por. postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1860/12, z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 298/13, z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1038/15). W myśl art. 28 k.p.a. legitymację procesową posiadają podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. albo te które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w takiej właśnie sprawie. Sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru sprawy indywidualnej rozumianej zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zaś przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu – z zastrzeżeniem art. 5 ustawy. Przy tym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2).

Źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określając przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej zawiera w określonym zakresie - obok innych unormowań tej ustawy - materialnoprawne podstawy sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji, a tym samym determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie określa natomiast sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu. Nie skutkuje natomiast przyznaniem, np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny – a nie interes prawny – w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku.

Nie można więc uznać, że ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na zakończenie Sąd stwierdza, że całkowicie nieuzasadnione jest zapatrywanie organu, że skarga A. S. jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi nie od Stowarzyszenia ale od skarżącego. Legitymacja procesowa strony skarżącej jest kategorią materialnoprawną i jej brak powoduje oddalenie a nie odrzucenie skargi. Zdaniem Sądu z takim brakiem legitymacji do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.