II SAB/Wa 448/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca, zwana dalej "Fundacją", zarzuciła Prokuratorowi Okręgowemu w [...], zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] kwietnia 2023 r.

W skardze zarzucono organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie; polegało ono na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji" - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informację nieudostępnioną w Biuletynie Informacji Publicznej udostępnia się na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

- art. 1 ust. 2 ustawy o informacji - w zakresie w jakim organ przyjął, że 156 § 5 w zw. z art. 156 § 5b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 30), zwanej dalej "K.p.k." stanowi odrębną procedurę wykluczającą stosowanie ustawy o informacji,

- art. 5 ust. 3 ustawy o informacji, poprzez niezasadne ograniczenie dostępu do informacji publicznej o sprawie, gdy przepis ten wyklucza możliwość odmowy udzielenia informacji o sprawie dotyczącej władzy publicznej i innych, wykonujących zadania publiczne podmiotów albo pełniących funkcje publiczne w zakresie zadań lub funkcji osób,

- art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji - poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu wobec niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wobec faktycznego ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do pozytywnego rozpoznania wniosku.

Uzasadniając skargę wskazano:

- [...] kwietnia 2023 r. Fundacja skierowała do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej; wniesiono o doręczenie - potwierdzonego za zgodność z oryginałem - odpisu postanowienia kończącego postępowanie przygotowawcze, prowadzone w Prokuraturze Okręgowej pod sygn. akt. [...] wraz z uzasadnieniem - orzeczenia o umorzeniu śledztwa lub o odmowie jego wszczęcia,

- [...] kwietnia 2023 r. organ zawiadomił Fundację, że - na podstawie art. 156 § 5 w zw. z art. 156 § 5b K.p.k. odmawia wydania z akt sprawy odpisu kończącego postępowanie postanowienia; Fundacja wnosiła tymczasem wyraźnie o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ustawy o informacji, nie zaś w oparciu o przepisy procedury karnej,

- zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - potwierdzoną np. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Gd 176/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - żądana przez wnioskującego treść rozstrzygnięcia procesowego zawiera w sobie informację o działaniu prokuratury jako władzy publicznej - organu ochrony prawnej i ma walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest prokurator; dotyczy ona sfery działalności podmiotu, zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o informacji; stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d i e tej ustawy, stanowi informację o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych; nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienia prokuratora, jako dokumenty urzędowe wytworzone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o informacji i podlegają udostępnieniu – tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 2 marca

2016 r. (sygn. II SAB/Bd 97/15 – dostępny w CBOSA),

- przytoczoną linię judykatury, gdzie wskazano, że orzeczenia - w tym kończące postępowanie karne przygotowawcze postanowienia prokuratury - mają walor informacji publicznej jednoznacznie potwierdził i utrwalił Naczelny Sąd Administracyjny; w wyroku z 6 września 2022 r. (sygn. III OSK 1554/21) wskazał, że kopia kończącego postępowanie karne przygotowawcze orzeczenia wraz z uzasadnieniem ma walor informacji publicznej, o udostępnienie której można ubiegać się na podstawie przepisów ustawy o informacji; rozstrzygnięcie to potwierdzają kolejne wyroki tego Sądu – np. tegoroczny z 12 stycznia 2023 r. (sygn. III OSK 5939/21 – dostępny w CBOSA).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując:

- [...] kwietnia 2023 r. wpłynął wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej - treści uzasadnienia postanowienia, kończącego postępowanie w sprawie o sygn. akt [...],

- w odpowiedzi na wniosek - [...] kwietnia 2023 r. - przesłano do Fundacji pisemną informację, że wniosek przekazano do rozpoznania w trybie art. 156 § 5b K.p.k. oraz, że - w aktualnym stanie prawnym - do udostępniania informacji z zakończonych postępowań karnych nie są stosowane regulacje ustawy o informacji,

- w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o informacji określono pojęcie informacji publicznej; w tym świetle informacją tą jest każda o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 danego aktu; przymiot takiej informacji mają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań - a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 967/19 – dostępny w CBOSA),

- z tego powodu, postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji; żądane przez Fundację rozstrzygnięcia procesowe zawierają w sobie informację o działaniu prokuratury, jako organu władzy publicznej - organu ochrony prawnej - i mają walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator; dotyczy ona sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy o informacji; stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e danej ustawy stanowi informację publiczną,

- kwalifikacja informacji objętej wnioskiem, jako publicznej, nie przesądza jeszcze o sposobie załatwienia sprawy z wniosku o jej udostępnienie; w świetle przepisów ustawy o informacji, wniosek o udzielenie informacji publicznej może być bowiem załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia - na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o informacji albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie przepisów danego aktu albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania - w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 - gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek,

- w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu; organ bowiem - udzielając w ustawowym terminie pisemnej odpowiedzi o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji - załatwił sprawę wniosku Fundacji zgodnie z wymogami ustawy o informacji; pozostaje bez wpływu na taką ocenę, że - leżącą u podstaw stanowiska organu - przyczyną było mylne przekonanie o niepublicznym charakterze żądanych informacji; zarówno bowiem w tej ostatniej sytuacji, jak i wówczas - gdy informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o informacji (art. 1 ust. 2) - wniosek załatwia się w tożsamy sposób - udzielając pisemnego wyjaśnienia; miało to miejsce w niniejszej sprawie,

- zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o informacji, jej postanowienia nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących publicznymi; informacji publicznej nie udostępnia się więc w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy o informacji, gdy dostęp do tych informacji regulują przepisy ustaw szczególnych - określając jego odrębne zasady i tryb,

- objęte żądaniem udostępnienia postanowienia, tak prokuratorskie, jak i sądowe, znajdujące się w aktach postępowania przygotowawczego, podlegają udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o informacji - na podstawie art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k.,

- zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii; za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom; z kolei przepisy art. 156 § 5 K.p.k. regulują udostępnienia akt postępowania przygotowawczego; art. 156 § 5 Kodeksu stanowi, że - jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa - w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego; w przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii bądź wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie; w razie odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie; z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii; za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom,

- wskazane przepisy art. 156 § 1 i 5 K.p.k. są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o informacji, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych bądź w aktach trwającego, jak i zakończonego, postępowania przygotowawczego; ustawa o informacji nie ma do nich zastosowania; zawarte w art. 156 § 5 K.p.k. sformułowanie, że - za zgodą prokuratora - akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom, oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt; nieracjonalna byłaby wobec tego odmienna wykładnia tego przepisu - zakładająca, że "inne osoby", o których w nim mowa, mogą otrzymać akta do wglądu tylko w wyjątkowych przypadkach za zgodną prokuratora, zaś informacje zawarte w aktach można wydawać z pominięciem przepisów K.p.k. - w trybie ustawy o informacji,

- do kwestii tej odnosi się uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) zwana dalej "Uchwałą"; stwierdzono tam: "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)."; mimo, że treść Uchwały - zdeterminowana sformułowanym zagadnieniem prawnym stanowiącym jej tło - odnosi się do udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego - jako zbioru dokumentów, stanowiących informację publiczną - w jej uzasadnieniu zawarto także stwierdzenie: "art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 tej ustawy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP."; w uzasadnieniu Uchwały wskazano również: "art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego.",

- stanowisko wyrażone w Uchwale zachowuje aktualność; art. 156 § 1,5 i 5a K.p.k. nie uległy bowiem zmianie; z tego, że wnioskodawca wystąpił o dostęp do postanowień sądowych i prokuratorskich, gdy żądane dokumenty stały się już częścią akt postępowania przygotowawczego - nie może wynikać, że zmianie ulegną reguły dostępu do dokumentów, znajdujących się w tych aktach (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 3747/18 i 357/19 – dostępne w CBOSA),

- z uwagi na udzielenie wnioskującemu odpowiedzi w trybie przewidzianym ustawą - art. 156 K.p.k. - wniesiono o oddalenie skargi na bezczynność.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności.

Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r.,

o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło o udostępnienie kopii postanowienia kończącego postępowanie w sprawie o określonej sygnaturze wydanego przez organ), zaś podmiot – do którego wpłynęło podanie – nie udzielił jej w zakresie żądania w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentuje bowiem pogląd, że udostępnienie informacji w danym przypadku odbywa się w trybie szczególnym - regulowanym przepisami K.p.k.

Jest natomiast poza sporem, że żądana informacja stanowi publiczną (tu stanowisko organu na etapie odpowiedzi na skargę uległo zmianie wobec prezentowanego uprzednio), oraz że organ należy do obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W badanej sprawie różnica stanowisk między stronami dotyczy oceny, czy tryb udostępnienia żądanej informacji uregulowano w istocie przepisami szczególnymi - zawartymi w K.p.k., co wyłączałoby stosowanie przepisów ustawy o informacji w myśl jej art. 1 ust. 2.

Organ mylnie skonstatował, jakoby w sprawie nie znajdowały zastosowania reguły udostępnienie informacji, przewidziane w ustawie o informacji. Uzasadniając swoje zdanie przywołał poglądy judykatury, wyrażane uprzednio - w tym w uzasadnieniu Uchwały. Pominął, że stanowisko sądów administracyjnych uległo w danym zakresie zmianie, co trafnie odnotowano w skardze, przywołując stosowne orzeczenia (wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia zaś analogiczny jest wyrok NSA o sygn. akt III OSK1975/21 - dostępny w CBOSA).

Sąd w tym składzie prezentowaną w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcję sposobu wyłożenia przepisów art. 156 K.p.k. podziela. Nie przywołując ponownie trafnej, zawartej w skardze argumentacji - gdzie powołano stosowne tezy orzecznictwa - oraz treści odpowiedzi na skargę - tam przytoczono brzmienie właściwych regulacji - wypada jedynie dodać:

W art. 156 § 5 zd. 1-4 K.p.k. - w kontekście ogólnie wglądu do akt - prawodawca posługuje się – obok pojęcia "udostępnienie akt" - także innymi sformułowaniami - sporządzania odpisów i kopii oraz ich wydawania (gdy je uwierzytelniono – odpłatnie). Uzasadnia to podgląd że - w zamyśle prawodawcy - czynność udostępnienia akt - jako możliwość ogólnego doń wglądu i ich analizowania - ma odrębny charakter wobec sporządzania odpisów czy kopii konkretnych dokumentów. Z kolei w zd. 5, zakreślającym możliwość zapoznania się z aktami osób trzecich wobec uczestników postępowania, użyto wyłącznie pojęcia "udostępnienie akt".

Przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej uzasadnia to wniosek, że - wskazana w K.p.k. procedura dostępu do akt osób trzecich - dotyczy wyłącznie wglądów w ich całość, nie zaś pozyskiwania konkretnych, wskazanych pismo - stanowiących dokumenty urzędowe. W kontekście udostępniania tychże, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o informacji wobec nieuregulowania danej kwestii w przypisach szczególnych zawartych w K.p.k. Z wyrażonej wprost woli prawodawcy bowiem sporządzanie odpisów i kopii z akt oraz ich wydawanie, nie mieści się w pojęciu "udostępniania akt" – gdzie sformułowano reguły szczególne.

Z tego względu, rozpoznając wniosek Fundacji, organ był zobowiązany, rozpoznać go w myśl przepisów ustawy o informacji - w danym przypadku udostępnić informację bądź odmówić tego uczynienia, co musi mieć formę decyzji (tak: art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W rozpatrywanej sprawie aktu takiego – co bezsporne – nie wydano.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że realizacja zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądania nie następuje w formie przewidzianej ustawą o informacji. Ta okoliczność, jakkolwiek nie uwalnia organu z zarzutu bezczynności, ma znaczenie jednak w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.