II SAB/Wa 324/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D.R. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarejestrowanego pod numerem [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2022 r. sprecyzowanego i uzupełnionego w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. 1. zobowiązuje Burmistrza Dzielnicy [...] do rozpatrzenia wniosku zarejestrowanego pod numerem [...] w zakresie określonym w punkcie 1 lit. a, punkcie 1 lit. b oraz punkcie 4 pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego D.R. kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

D. R. w piśmie z [...] lipca 2021 r. wniósł do Burmistrza Dzielnicy [...] (dalej również "Burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym:

1. dokumenty, które wystosowali urzędnicy dzielnicy do projektanta, związane z procesem nieodebrania przez dzielnicę projektu przebudowy ul. [...], np. wezwania do usunięcia wady, przekroczenie terminu, czy inne dokumenty wskazujące na okoliczności związane z ww. sprawą;

2. dokumenty, które wystosował projektant w ramach udzielonych odpowiedzi na pisma urzędników dzielnicy, związane z procesem nieodebrania przez dzielnicę projektu przebudowy ul. [...], np. stanowiska projektanta, odwołania od decyzji urzędu, czy inne formalne kroki podjęte przez projektanta.

Wniosek skarżącego został zarejestrowany pod nr [...].

W odpowiedzi, przy piśmie z [...] lipca 2021 r. (znak: [...]), działający z upoważnienia Prezydenta [...] Naczelnik Wydziału [...], przekazał D. R. oświadczenie zamawiającego ([...]) o odstąpieniu od umowy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej również "umowa") obejmującej opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy ul. [...].

Jednocześnie w piśmie z [...] listopada 2021 r. poinformowano skarżącego, że dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym wytworzone w trakcie realizacji prac projektowych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip").

D. R. w skierowanym do Urzędu Dzielnicy [...] piśmie z [...] lipca 2021 r., oznaczonym jako wniosek o usunięcie naruszenia prawa i udostępnienie informacji publicznej, wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na odmowie udzielenia części wnioskowanych informacji z uwagi na okoliczność, że w ocenie organu informacje to nie stanowią informacji publicznej, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym wnosząc o udostepnienie następującej informacji publicznej:

1. dokumentacji związanej z przebiegiem wykonania nałożonych na organ zadań publicznych, tj. dokumentacji związanej z realizacją umowy zawartej z G. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Pracownia Projektowa " [...]" G. K. w [...] (dalej również "Wykonawca") w wyniku udzielenia przez [...] zamówienia publicznego polegającego na opracowaniu dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy ul. [...] w [...] oraz jej egzekwowaniem, w tym:

a. oświadczeń Wykonawcy składanych w toku realizacji umowy, w tym oświadczenia Wykonawcy o odstąpieniu od umowy z [...] marca 2021 r., wniosków o udzielenie informacji kierowanych przez Wykonawcę do organu, w tym pisma z [...] października 2019 r. oraz innych oświadczeń i zapytań Wykonawcy związanych z realizacją umowy;

b. oświadczeń i wezwań kierowanych przez organ do Wykonawcy w związku z realizacją umowy, między innymi, lecz nie wyłącznie: oświadczenia zawartego w pismach z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] stycznia 2021 r.;

c. protokół odbioru prac składających się na I etap zamówienia, sporządzonego zgodnie z § 2 ust. 4 umowy, o ile prace te zostały odebrane przez organ zgodnie z postanowieniami umowy, ze wskazaniem daty odbioru i zakresu tych prac;

d. raportu z realizacji zamówienia, o ile taki został sporządzony.

Ponadto D. R. wniósł o udzielenie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na następujące pytania.

1. Czy organ dokonał odbioru prac wchodzących w zakres I etapu Zamówienia? Jeśli tak, w jakiej dacie doszło do odbioru prac wchodzących w zakres I etapu zamówienia. Dodatkowo skarżący wniósł o przekazanie protokołu odbioru tych prac.

2. Czy w ramach realizacji zamówienia doszło do przeniesienia na organ autorskich praw majątkowych do dokumentacji stanowiącej realizację I etapu Zamówienia? Jeśli tak, skarżący wniósł o udostępnienie informacji potwierdzających przeniesienie praw autorskich do wykonanych prac.

3. Jakie okoliczności były podstawą zmiany terminu realizacji umowy zgodnie z treścią aneksu nr 1 oraz aneksu nr 2 do umowy? Skarżący wniósł przy tym o przekazanie oświadczeń wykonawcy oraz oświadczeń kierowanych do wykonawcy w związku z zawarciem ww. aneksów.

W uzasadnieniu wniosku z [...] lipca 2021 r. skarżący stwierdził, że stanowisko przedstawione przez organ nie znajduje podstawy prawnej, a w konsekwencji odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji powoduje stan naruszenia prawa. Wywiódł, że nie sposób odmówić wnioskowanym przez niego informacjom waloru informacji publicznej, w związku z czym odmowa ich udostępnienia stanowi naruszenie obowiązujących przepisów.

W piśmie z 3 sierpnia 2021 r., w związku z ponownym wnioskiem z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej zarejestrowanym pod nr [...], poinformowano D. R., że ze względu na konieczność analizy poruszanych zagadnień w sezonie urlopowym, odpowiedź na wniosek zostanie sporządzona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż do [...] września 2021 r., zgodnie z art. 13 ust. 2 udip.

Przy piśmie z 17 września 2021 r. (znak: [...]), działający z upoważnienia Prezydenta [...] Naczelnik Wydziału [...], przekazał D. R. oświadczenie Wykonawcy o odstąpieniu od umowy z [...] marca 2021 r. oraz protokół odbioru częściowego prac projektowych w zakresie realizacji I etapu zamówienia.

Ponadto w piśmie z 17 września 2021 r., przedstawiono skarżącemu następujące wyjaśnienia.

Ponownie stwierdzono, że korespondencja pomiędzy zamawiającym a Wykonawcą w przedmiocie realizacji umowy nosi znamiona bieżących uzgodnień roboczych i nie zawiera ostatecznych stanowisk stron, zatem nie stanowi informacji publicznej.

Poinformowano, że nie został sporządzony dokument określany jako raport z realizacji zamówienia.

Poinformowano, że prawa autorskie zostały przeniesione na rzecz Zamawiającego w zakresie I etapu zamówienia, zgodnie z postanowieniami umowy.

Stwierdzono, że kwestie dotyczące uzasadnienia zawieranych aneksów do umowy są uzgodnieniami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej.

D. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej zarejestrowanego pod numerem [...], w zakresie w jakim dotyczy on udostepnienia informacji publicznej obejmującej:

1. dokumentacje związaną z przebiegiem wykonania nałożonych na organ zadań publicznych, tj. dokumentację związaną z realizacją umowy o wykonanie prac projektowych z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zawartej z G. K., prowadzącym działalność gospodarcza pod nazwa Pracownia Projektowa " [...]" w [...] w wyniku udzielenia przez [...] zamówienia publicznego polegającego na opracowaniu dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy ul. [...] w [...] oraz jej egzekwowaniem, w tym:

a. oświadczenia, wnioski i zapytania Wykonawcy składane w toku realizacji umowy przez Wykonawcę do organu, w tym pisma z [...] października 2019 r. (znak: [...]), z [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), z [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) oraz z [...] marca 2021 r.,

b. oświadczenia i wezwania kierowane przez organ do Wykonawcy w związku z realizacją umowy, miedzy innymi, lecz nie wyłącznie: oświadczenie zawarte w piśmie z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] stycznia 2021 r.;

oraz odpowiedzi na pytania

1. w zakresie pytania numer 2 - uszczegółowianie jaka dokumentacja została sporządzona w ramach częściowej realizacji etapu I zamówienia;

2. jakie okoliczności były podstawą zmiany terminu realizacji umowy zgodnie z treścią aneksu nr 1 oraz aneksu nr 2 do umowy, a ponadto w zakresie przekazania oświadczeń Wykonawcy oraz oświadczeń kierowanych do Wykonawcy w związku z zawarciem ww. aneksów.

Podnosząc powyższe zarzuty, D. R. wniósł o:

1. stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej zarejestrowanego pod numerem [...];

2. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy o udostepnienie informacji publicznej w sposób określony we wniosku zarejestrowanym pod numerem [...], doprecyzowanym pismem z [...] lipca 2021 r. tj., poprzez udostepnienie wnioskowanej informacji publicznej;

4. zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania według norm przepisanych.

Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] działający z upoważnienia Prezydenta [...], wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że odpowiedzi na wnioski skarżącego były udzielane terminowo oraz podtrzymując stanowisko w kwestii braku podstaw do udostępnienia skarżącemu dokumentacji, której nie przekazano przy pismach z [...] lipca 2021 r. i z [...] września 20221 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

W świetle natomiast art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Uwzględniając powyższe, należy przypomnieć, że zarejestrowany pod nr [...] wniosek z [...] lipca 2021 r. został skierowany do Burmistrza Dzielnicy [...], a precyzujące i uzupełniające go pismo z [...] lipca 2021 r. do Urzędu Dzielnicy [...]. Wniosek ten obejmuje natomiast informacje związane z wykonaniem umowy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Czynności w powyższym zakresie były podejmowane w imieniu [...] przez Dzielnicę [...].

Jak wynika z art. 11 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817; dalej powoływana jako "ustawa o ustroju m.st. Warszawy"), dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (ust. 1). Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne (ust. 2).

Zgodnie § 6 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 13 do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2182/2010 w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2022 r. poz. 9305; dalej powoływany jako "Statut"), do zakresu działania Dzielnicy należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym, w tym inwestycji (§ 6 ust. 1 pkt 1), dróg publicznych (§ 6 ust. 1 pkt 13) oraz architektury i budownictwa (§ 6 ust. 1 pkt 14).

Zgodnie z art. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy. Stosownie do treści § 7 Statutu, zadania i kompetencje Dzielnicy realizowane są przez: 1) Radę Dzielnicy; 2) Zarząd Dzielnicy. Wedle § 43 ust. 1 i ust. 3 Statutu, zarząd jest organem wykonawczym Dzielnicy, a w jego skład wchodzą Burmistrz Dzielnicy i jego Zastępcy. Zgodnie z § 45 pkt 3 - pkt 6 Statutu, Zarząd w szczególności reprezentuje Dzielnicę na zewnątrz, kieruje bieżącymi sprawami Dzielnicy, gospodaruje mieniem komunalnym powierzonym Dzielnicy na podstawie zarządzeń Prezydenta, a także prowadzi gospodarkę finansową Dzielnicy, na podstawie Załącznika Dzielnicowego. Z kolei w świetle § 49 ust. 1 Statutu, Burmistrz Dzielnicy kieruje pracami Zarządu Dzielnicy i reprezentuje Zarząd Dzielnicy na zewnątrz.

W świetle powyższego należy przyjąć, że Burmistrz Dzielnicy [...], do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem reprezentującym inną jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, która wykonuje zadania publiczne. Jest więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Ponieważ zatem w skardze, jako organ, którego bezczynności dotyczy skarga oznaczono "Prezydenta [...] – [...]", podczas gdy przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Burmistrza Dzielnicy [...] i dotyczy zadań realizowanych na podstawie ustawy o ustroju [...] i Statutu przez wskazaną Dzielnicę, należało stwierdzić, że przedmiotem zaskarżania była bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w rozpatrzeniu zarejestrowanego pod nr [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2022 r. sprecyzowanego i uzupełnionego w piśmie z [...] lipca 2022 r. Należy przy tym nadmienić, że dopuszczalność kwestionowania w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej bezczynności burmistrzów dzielnic [...] nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14 i z 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3521/15, prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 899/15, z 31 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/11, z 28 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 308/15 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wniosku z [...] lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o przekazanie, po pierwsze dokumentów, które wystosowali urzędnicy Dzielnicy do projektanta, związanych z procesem nieodebrania przez dzielnicę projektu przebudowy ul. [...], np. wezwań do usunięcia wady, przekroczenia terminu, czy innych dokumentów wskazujących na okoliczności związane z ww. sprawą, po drugie dokumentów, które wystosował projektant w ramach udzielonych odpowiedzi na pisma urzędników dzielnicy związanych z procesem nieodebrania przez Dzielnicę projektu przebudowy ul. [...], np. stanowiska projektanta, odwołań od decyzji urzędu, czy innych formalnych kroków podjętych przez projektanta.

Ponieważ przy piśmie z [...] lipca 2021 r. przekazano D. R. wyłącznie oświadczenie zamawiającego ([...] – Dzielnicy [...]) o odstąpieniu od umowy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], informując jednocześnie, że dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym wytworzone w trakcie realizacji prac projektowych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu udip, w piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżący ponowił i doprecyzował, że domaga się, po pierwsze oświadczeń wykonawcy składanych w toku realizacji umowy, w tym oświadczenia wykonawcy o odstąpieniu od umowy z [...] marca 2021 r., wniosków o udzielenie informacji kierowanych przez wykonawcę do organu, w tym pisma z [...] października 2019 r. oraz innych oświadczeń i zapytań wykonawcy związanych z realizacją umowy, a po drugie oświadczeń i wezwań kierowanych przez organ do wykonawcy w związku z realizacją umowy, między innymi, lecz nie wyłącznie: oświadczenia zawartego w piśmie z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] stycznia 2021 r.

W piśmie z [...] września 2021 r. organ podtrzymał stanowisko, że korespondencja pomiędzy zamawiającym a wykonawcą w przedmiocie realizacji umowy nosi znamiona bieżących uzgodnień roboczych i nie zawiera ostatecznych stanowisk stron, zatem nie stanowi informacji publicznej.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżący zwrócił się także o informację, jakie okoliczności były podstawą zmiany terminu realizacji umowy zgodnie z treścią aneksu nr 1 oraz aneksu nr 2 do umowy, wnosząc o przekazanie oświadczeń wykonawcy oraz oświadczeń kierowanych do wykonawcy w związku z zawarciem ww. aneksów.

W tym zakresie organ również stanął na stanowisku, że kwestie dotyczące uzasadnienia zawieranych aneksów do umowy są uzgodnieniami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), do zadań własnych gmin należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy dróg. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), zarządcami dróg gminnych są wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). W myśl zaś art. 20 pkt 2 i pkt 3 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, a także pełnienie funkcji inwestora. Realizacja inwestycji drogowych, jaką niewątpliwie jest budowa (przebudowa) ulicy [...], należy zatem do realizowanych przez gminę zadań publicznych, przy czym jak powyżej wyjaśniono, w przypadku [...], sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym, w tym dotyczące inwestycji, dróg publicznych oraz architektury i budownictwa należą do zadań dzielnicy – w przedmiotowej sprawie Dzielnicy [...].

Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy (przebudowy) drogi (ulicy) stanowi wstępny etap wykonania, finansowanego ze środków publicznych, zadania publicznego gminy polegającego na realizacji inwestycji drogowej. Dołączenie m.in. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.). Nie budzi więc wątpliwości, że zarówno informacja o zawarciu umowy, której przedmiotem jest opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej przebudowy drogi (ulicy), jak i informacja o czynnościach podejmowanych w celu wykonania tej umowy - tj. opracowania takiej dokumentacji, która będzie mogła stać się podstawą wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - stanowi informację o sprawach publicznych. Dotyczy bowiem finansowanego ze środków publicznych zadania publicznego realizowanego przez gminę, a w przedmiotowej sprawie Dzielnicę [...]. Czynności podejmowane w celu należytego i terminowego wykonania takiej umowy, a także czynności będące przyczyną lub podstawą przedłużenia jej wykonania, stanowią zatem informację o sprawach publicznych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skierowanych do skarżącego pismach z [...] lipca 2021 r. i [...] września 2021 r., a także w odpowiedzi na skargę, że pisma kierowane przez Dzielnicę [...] do wykonawcy oraz przez wykonawcę do Dzielnicy [...] w czasie obowiązywania umowy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], które dotyczyły czynności podejmowanych w związku z realizacją tej umowy, przyczyn opóźnień w jej realizacji, czy powodów zawarcia aneksów, na podstawie których dokonano zmiany terminów realizacji umowy, stanowią dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym wytworzone w trakcie realizacji prac projektowych, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej.

Za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4155/21 - niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1607/14 dotyczący bezczynności burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i powołany w nim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122).

Pisma kierowane do strony umowy (wykonawcy dokumentacji projektowo-kosztorysowej), którą Dzielnica [...] zawarła w imieniu [...] w celu wykonania zadania publicznego, związane z realizacją tej umowy, a także pisma kierowane przez wykonawcę do Dzielnicy w związku z wykonaniem tej umowy, nie są dokumentami roboczymi, służącymi wyłącznie wymianie stanowisk w ramach Urzędu Dzielnicy [...], lecz oświadczeniami zawierającymi uzewnętrznione i ostateczne stanowiska stron tej umowy w sprawie jej realizacji. Nie są więc dokumentami wewnętrznymi i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach udip.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku D. R. w zakresie określonym w punkcie 1 lit. a, punkcie 1 lit. b oraz punkcie 4 pisma skarżącego z dnia 19 lipca 2021 r. Żądanie w tym zakresie obejmuje bowiem oświadczenia Dzielnicy i oświadczenia wykonawcy składane w toku realizacji umowy, związane z jej wykonywaniem (pkt 1 lit. a, pkt 1 lit. b), w tym oświadczenia, które stały się podstawą przedłużenia terminu jej wykonania (pkt 4). Należy przy tym nadmienić, że jeden z dokumentów, o których mowa w pkt 1 lit. a pisma z [...] lipca 2021 r., tj. oświadczenie wykonawcy o odstąpieniu od umowy z [...] marca 2021 r., został już skarżącemu udostępniony.

D. R. objął przedmiotem zaskarżenia także bezczynność w zakresie pytania nr 2 zawartego w piśmie z [...] lipca 2021 r., żądając uszczegółowiania, jaka dokumentacja została sporządzona w ramach częściowej realizacji etapu I zamówienia.

Odnosząc się do tego żądania, należy zauważyć, że w ramach zawartego w piśmie z [...] lipca 2021 r. pytania nr 2 skarżący wniósł o informację, czy organ dokonał odbioru prac wchodzących w zakres etapu I zamówienia, a jeśli tak – to, w jakiej dacie doszło do odbioru prac wchodzących w zakres I etapu zamówienia. Ponadto wniósł o przekazanie protokołu odbioru tych prac.

Przy piśmie z [...] września 2021 r. przekazano D. R. protokół odbioru dokumentacji z [...] października 2019 r. dotyczący umowy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. W protokole wskazano datę odbioru ([...] grudnia 2019 r.), a także zakres prac będących przedmiotem odbioru (50%). Protokół, który przekazano skarżącemu przy piśmie z [...] września 2021 r., zawiera zatem informacje, o których udzielenie wniósł w pytaniu nr 2 zawartym w piśmie z [...] lipca 2021 r. Zawarte w skardze do Sądu żądanie uszczegółowienia, jaka dokumentacja została sporządzona w ramach częściowej realizacji etapu I zamówienia, nie mogło zatem skutkować uwzględnieniem skargi na bezczynność w zakresie obejmującym pytanie nr 2. Dlatego Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Bezczynność w rozpatrzeniu wniosku D. R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek D. R. z [...] lipca 2021 r. wpłynął do elektronicznej skrzynki podawczej organu [...] lipca 2021 r. W dniu [...] lipca 2021 r., zatem w terminie [...] dni przewidzianym przez art. 13 ust. 1 udip, przekazano skarżącemu oświadczenie zamawiającego ([...] – Dzielnicy [...]) o odstąpieniu od umowy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], a także wyjaśnienie, że dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym wytworzone w trakcie realizacji prac projektowych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu udip. Pismo z [...] lipca 2021 r. wpłynęło do elektronicznej skrzynki podawczej organu [...] lipca 2021 r. W dniu [...] sierpnia 2021 r., zatem przed upływem terminu 14 dniu, powiadomiono skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie sporządzenia odpowiedzi, informując, że nastąpi to nie później niż [...] września 2021 r. W dniu [...] września 2021 r., zatem przed upływem maksymalnego terminu 2 miesięcy (art. 13 ust. 2 udip) liczonego od wpływu pisma z [...] lipca 2021 r., udostępniono skarżącemu kolejne informacje, w tym oświadczenie wykonawcy z [...] marca 2021 r. o odstąpieniu od umowy i protokół częściowego odbioru dokumentacji z [...] grudnia 2019 r.

Organ nie zlekceważył więc wniosku skarżącego z [...] lipca 2021 r., ani precyzującego go i uzupełniającego pisma z [...] lipca 2021 r. Nadał obu tym pismom bieg w terminach przewidzianych przepisami udip, dochodząc jednak do błędnej konkluzji, że część żądanych informacji nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w udip. Oceniając postępowanie organu z perspektywy kwalifikacji stwierdzonej bezczynności, jako rażąco naruszającej prawo, należy natomiast mieć na uwadze, że regulacje tej ustawy zawierają normy prawne, które w okolicznościach konkretnych spraw wielokrotnie wymagają złożonego procesu wykładni i odniesienia do indywidualnych sytuacji faktycznych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, w której organ uznał, że treść wniosku obejmuje tzw. dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;

2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;

3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).