II SAB/Wa 23/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] sierpnia 2020r. w zakresie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz M. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. M. K. (zwany dalej "Skarżącym") [...] sierpnia 2020r. (data wpływu do Departamentu Skarg [...] sierpnia 2020r.), za pośrednictwem platformy e-PUAP, wniósł do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwany dalej "Prezesem UODO") skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych przez Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP").

2. Skarżący uzupełnił skargę [...] września 2020r., przesyłając kopie pism: Komendanta Miejskiego Policji w [...] (zwany dalej "KWP") z [...] sierpnia 2020r.; Naczelnika Wydziału [...] KWP z [...] września 2020r.

3. Skarżący [...] października 2020r. przedłożył Prezesowi UODO pełnomocnictwo do reprezentowania Jego osoby przez swoją matkę.

4. Prezes UODO pismem z [...] listopada 2020r., odebranym przez Skarżącego [...] listopada 2020r., poinformował o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w zgłoszonej przez Skarżącego sprawie i o zwróceniu się do KGP w piśmie z [...] listopada 2020r. o udzielenie wyjaśnień w zakresie podniesionych w skardze zarzutów.

5. Skarżący [...] listopada 2020r., działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), wniósł ponaglenie w związku z naruszeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. i niedopełnieniem przez Prezesa UODO obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący, na mocy art. 37 § 8 i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł o niezwłoczne załatwienie spawy oraz zarządzenie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Wyjaśnił, że do dnia złożenia ponaglenia nie otrzymał korespondencji od organu. W uzasadnieniu przytoczył ponadto treść ww. przepisów i orzecznictwo sądów administracyjnych.

6. Prezes UODO pismem z [...] maja 2021r. poinformował Skarżącego o dalszym prowadzeniu postępowania oraz o zwróceniu się do KGP o uzupełnienie wyjaśnień w piśmie z [...] maja 2021r.

7. Prezes UODO pismem z [...] lipca 2021r. poinformował Skarżącego, że zwrócił się o uzupełnienia braków formalnych uzupełnionych wyjaśnień z [...] czerwca 2021r.

8. Skarżący [...] września 2021r. zwrócił się do Prezesa UODO o udostępnienie drogą elektroniczną:

- wszystkich wystąpień/wszelkiej korespondencji Prezesa UODO kierowanych do KGP, w tym także tych, o których mowa w pismach Prezesa UODO z [...] listopada 2020r. (znak: [...]), z [...] maja 2021r. (znak: [...]), a także

- wszelkiej korespondencji otrzymanej przez Prezesa UODO od KGP;

- nieuwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy [...], oprócz ww. wskazanych kopii dokumentów, z wyjątkiem dokumentów kierowanych przez Skarżącego do Prezesa UODO oraz Prezesa UODO do Skarżącego.

9. Prezes UODO pismami z [...] grudnia 2021r. poinformował Skarżącego i KGP o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, na podstawie art. 73 k.p.a.

10. Skarżący [...] grudnia 2021r. wezwał Prezesa UODO do wykonania ww. wniosku z [...] września 2021r. i niezwłoczne udostępnienie za pośrednictwem platformy ePUAP nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy w postaci dokumentów: - wysłanej i otrzymanej przez Prezesa UODO po [...] września 2021r. korespondencji do i od KGP (tylko kopii pism, bez kopii kopert i dowodów skutecznego doręczenia korespondencji), - innej korespondencji w sprawie z podmiotami/organami/osobami, np. Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] (zwany dalej: "KWP"), o ile Prezes UODO prowadził taką korespondencję, - jeżeli nie jest możliwe przesłanie ww. kopii dokumentów w sposób ww., to przesłanie nieuwierzytelnionych kopii akt w wersji papierowej (tradycyjnej) za pośrednictwem operatora usług pocztowych lub kurierskich, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem wybranej formy przesłania kopii ww. dokumentów z wykorzystaniem platformy ePUAP.

11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2021r. na bezczynność Prezesa UODO w przedmiocie rozpoznania skargi na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych oraz przewlekłość prowadzonego postępowania, Skarżący wniósł o:

a) stwierdzenie, że Prezes UODO dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażącego naruszenia prawa,

b) zobowiązanie Prezesa UODO do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a w przypadku stwierdzenia bezczynności Organu i/lub przewlekłości postępowania, wymierzenie od Prezesa UODO rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. - 10.000 zł, a w przypadku uznania bezczynności i/lub przewlekłości postępowania, ale nie uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, wymierzenie Prezesowi UODO grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

c) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

d) zasądzenie od Prezesa UODO zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

e) stwierdzenia naruszenia przez Prezesa UODO:

- art. 2, art. 7 oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm., zwana dalej Konstytucją RP"),

- art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C. z 2007r., poz. 303 ze zm., zwana dalej "Kartą"),

- art. 6 - art. 7a, art. 8 – art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 oraz 37 k.p.a.,

- art. 75 § 1 k.p.a.,

- art. 104 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z 14 grudnia 2018r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz.U. z 2019r., poz. 125 ze zm.; zwanej dalej "u.o.d.o.p.z.z.p."),

- art. 6 u.o.d.o.p.z.z.p. - przez zaniechanie działania zmierzającego do załatwienia sprawy w określonym przepisami terminie i akceptację niezgodnego z prawem działania KGP, polegającego na naruszeniu: art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Dz.U.1993.61.284 (z 1993.07.10), art. 8 Karty, - art. 4 ust. 1 pkt a) - b) oraz pkt f) oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/680 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylająca decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz.U.UE.L.2016.119.89 z dnia 2016.05.04), - art. 2, art. 47 i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1, art. 36 ust. 5 pkt 1, art. u.o.d.o.p.z.z.p., art. 20, art. 58 ust. 1, art. 132 ust. 1 - 2, art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020r., poz. 360 ze zm., zwana dalej "u.P") w związku z § 1 ust. 2, § 2 - 3, § 12, § 23 załącznika do zarządzenia KGP w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" nr 805, art. 80c ust. 1 pkt 1) i art. 100ah ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020r., poz. 110 ze zm., zwana dalej u.P.r.d.").

Skarżący w uzasadnieniu skargi przytoczył treść niektórych z ww. przepisów i opisał przebieg postępowania, z wyliczeniem czasookresów pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Skarżący powołując się na orzecznictwo NSA wyjaśnił znaczenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przesłanki warunkujące zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej (wyroki NSA z: 11 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2230/17, 27 lipca 2021r. sygn. akt I OSK 1322/19, 24 września 2020r. sygn. akt I GSK 1172/20, 11 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 360/18). Skarżący wskazał, że dostarczył Prezesowi UODO wystarczających dowodów świadczących o naruszeniu przez KGP norm prawa dotyczącego ochrony danych osobowych, w postaci zdjęć i kopii dokumentów wytworzonych przez organy Policji, a podejmowane opieszale przez Prezesa UODO czynności nie miały charakteru skumulowanych działań, były podejmowane w sposób niezorganizowany, w sposób znaczny i nieuzasadniony rozciągnięte w czasie. Prezes UODO prowadził postępowanie bez zachowania należytej staranności i brak takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w terminie przewidzianym w k.p.a.

12. Prezes UODO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podkreślił, że [...] stycznia 2022r. wydał decyzję, odmawiającą uwzględnienia wniosku Skarżącego. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO, termin rozpatrzenia skargi dotyczącej ochrony danych osobowych, bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wynosi 3 miesiące. Na poparcie przytoczył wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2019r. sygn. akt II SAB/Wa 95/19. Zdaniem Prezesa UODO obowiązek informacyjny, wynikający z ww. przepisu, dotyczy nie tylko efektów rozpatrzenia skargi, ale może także obejmować, w zależności od specyfiki konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, tylko informacje o postępach w jej prowadzeniu (E. Bielak-Jomaa (red.), D. Lubasz (red.) RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz; WKP 2018r., LEX https://sip.lex.p1/#/commentary/587747219).

Prezes UODO wskazał ponadto, że jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych, do którego wpływa znaczna ilość skarg, próśb o interwencję, wniosków o wydanie opinii i z każdym rokiem ta liczba się zwiększa, a wnoszone skargi mają coraz bardziej skomplikowany charakter i wymagają zwiększonej ilości czasu przeznaczanego na ich rozpatrzenie, co znacznie może wydłużać okresy prowadzonych postępowań administracyjnych. Decyzję w sprawie wydał więc możliwie szybko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma uzasadnione podstawy.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd stwierdza ponadto, że w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

3. Sąd stwierdza ponadto, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017r., poz. 935). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie ponadto wskazuje się, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Przesłanką zatem uznania przez Sąd administracyjny wystąpienia przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, który prowadzi do niezałatwienia sprawy w terminie wymaganym przepisami k.p.a.

4. Zdaniem Sądu, w świetle ww. przepisów, możliwe i dopuszczalne było wniesienie przez Skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UODO postępowania, związanego z wniesioną przez Skarżącego do Prezesa UODO skargą z [...] sierpnia 2020r., na niezgodne z prawem przetwarzanie przez KGP danych osobowych Skarżącego w KSIP. Skarżący wyczerpał bowiem formalnoprawne warunki, o których mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a., uprawniające do złożenia skargi do WSA w Warszawie, gdyż w postępowaniu toczącym się na skutek złożenia ww. skargi złożył, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie. Dodatkowo Prezes UODO wydał decyzję administracyjną [...] stycznia 2022r., a więc już po skierowaniu przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z [...] grudnia 2021r. na przewlekłość i bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez ww. organ administracyjny.

Sąd zauważa ponadto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 709/12; 24 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 2225/14; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to Sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12; 4 września 2015r. sygn. akt II OZ 753/15; dostępne j.w.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). NSA w wyroku z 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 stwierdził natomiast, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia (publ. j.w.).

Sąd, mając powyższe na względzie, przyjął, że przedmiotem skargi w sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO w przedmiocie rozpoznania ww. skargi Skarżącego z [...] sierpnia 2020r., która wpłynęła do Departamentu Skarg [...] sierpnia 2020r.

5. Sąd, oceniając zasadność skargi, stwierdza na wstępie, że nie podziela stanowiska Prezesa UODO wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że art. 78 ust. 2 RODO jest przepisem szczególnym względem uregulowań k.p.a., a tym samym, że Prezes UODO nie jest związanym terminami załatwienia sprawy określonymi w k.p.a., a jedynie ma obowiązek informować stronę o podejmowanych czynnościach w sprawie wszczętej w związku z ww. skargą, w odstępach czasu, które nie przekraczają trzech miesięcy.

Sąd wskazuje ponadto, że przepis art. 78 ust. 2 RODO pozostaje w związku z art. 77 ust. 2 RODO i art. 57 ust. 1 lit. f) RODO.

W przepisie art. 77 ust. 2 RODO mowa jest o informowaniu skarżącego – w rozsądnym terminie – o postępach i wynikach prowadzonych postępowań, w szczególności jeżeli niezbędne jest dalsze prowadzenie postępowań lub koordynacja działań z innym organem nadzorczym.

Przepis art. 78 ust. 2 RODO daje natomiast każdej osobie której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem - bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej - jeżeli organ nadzorczy (Prezes UODO), nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77.

Przepis art. 57 ust. 1 lit. a i lit. f RODO stanowi, że bez uszczerbku dla innych zadań określonych na mocy niniejszego rozporządzenia, każdy organ nadzorczy na swoim terytorium monitoruje i egzekwuje stosowanie niniejszego rozporządzenia, a także rozpatruje skargi wniesione przez osobę, której dane dotyczą.

Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) stanowi kompleksową regulację dotyczącą ochrony danych osobowych, która nie wymaga implementacji ustawą krajową, aby mogła być stosowana w danym państwie.

Jednocześnie państwom członkowskim Unii Europejskiej pozostawiono pewien zakres swobody w zakresie regulacji na poziomie krajowym, aby niektóre zagadnienia doprecyzować (np. w przypadku organu nadzorczego, czy odpowiedzialności za naruszenie zasad ochrony danych osobowych), czy też dostosować zasady wprowadzone przez RODO do innych obowiązujących w danym porządku prawnym zasad.

Z przepisów art. 57 ust. 1 lit. a i lit. f RODO wynika m.in., że procedura, w ramach której prowadzone są postępowania zainicjowane skargą wniesioną przez osobę, której dane dotyczą, określana jest przez poszczególne państwa członkowskie Unii Europejskiej. Pozostawienie w tym zakresie państwom członkowskim autonomii jest wyrazem realizacji zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich. W tej sytuacji, skargi są wnoszone i rozpatrywane na podstawie przepisów proceduralnych obowiązujących w danym państwie członkowskim UE.

Z art. 5 ust. 1 u.o.d.o.p.z.z.p. wynika, że do zadań Prezesa UODO należy rozpatrywanie skarg osób, których dane osobowe są przetwarzane niezgodnie z prawem, i prowadzenie postępowań w tym zakresie (pkt 6); o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, kontrola zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami niniejszej ustawy (pkt 7); prowadzenie postępowania w sprawie stosowania niniejszej ustawy, w tym na podstawie informacji otrzymanych od innego organu władzy publicznej (pkt 8).

Z art. 1 u.o.d.o.p.z.z.p. wynika, że ustawa określa: zasady i warunki ochrony danych osobowych przetwarzanych przez właściwe organy w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (pkt 1), sposób prowadzenia nadzoru nad ochroną danych osobowych przetwarzanych przez właściwe organy w celach, o których mowa w pkt 1, z wyłączeniem danych osobowych przetwarzanych przez prokuraturę i sądy (pkt 3); zadania organu nadzorczego oraz formy i sposób ich wykonania (pkt 4).

Prezes UODO, stosownie do art. 6 u.o.d.o.p.z.z.p., w celu wykonania zadań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6-8, może przeprowadzać kontrolę przetwarzania danych osobowych, zwaną dalej "kontrolą". Do prowadzenia kontroli stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 10 maja 2018r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000 i 1669), z wyłączeniem art. 79 ust. 1 pkt 2, art. 83, art. 84 ust. 4 i art. 85 tej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie naruszenia przepisów u.o.d.o.p.z.z.p. jest jednym z postępowań administracyjnych przed Prezesem UODO. O takim jego charakterze rozstrzyga art. 12 ww. ustawy, z którego wynika, że do postępowań w sprawach objętych zakresem regulacji niniejszego rozdziału stosuje się przepisy k.p.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca w ww. przepisie nie przewiduje stosowania odpowiedniego, oznacza to zatem stosowanie przepisów k.p.a. wprost, z modyfikacjami wynikającymi z u.o.d.o.p.z.z.p.

Zgodnie zaś z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W art. 35 k.p.a. określono terminy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej – w tym Prezesa UODO - do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Sąd, mając powyższe rozwiązanie prawne na względzie, uznał, że postępowanie Prezesa UODO w sprawie rozpoznania ww. skargi z [...] sierpnia 2020r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych Skarżącego przez KGP, prowadzone było w sposób przewlekły.

Z akt sprawy wynika, że ww. skarga wpłynęła do Prezesa UODO w formie elektronicznej [...] sierpnia 2020r. i została przekazana do Departamentu Skarg [...] sierpnia 2020r. Skarżący uzupełnił ww. skargę pismem z [...] września 2020r., załączając do niej dwa pisma. Następnie Skarżący załączył do pisma z [...] października 2020r. pełnomocnictwo dla swojej matki.

Prezes UODO pierwsze czynności w sprawie podjął natomiast dopiero [...] listopada 2020r., a więc po blisko 3 miesiącach od złożenia przez Skarżącego skargi. Już ta okoliczność świadczy o naruszeniu art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., jak również o przewlekłości prowadzonego postępowania. Prezes UODO [...] listopada 2020r. sporządził dwa pisma, które skierował do KGP i do pełnomocnika Skarżącego. W piśmie do KGP poinformował o wpłynięciu skargi Skarżącego i zwrócił się o ustosunkowanie się do niej oraz o złożenie wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Natomiast w piśmie do pełnomocnika Skarżącego wskazał, że wszczął postępowania wyjaśniające w związku z ww. skargą z [...] sierpnia 2020r. i zwrócił się do KGP o złożenie wyjaśnień oraz wskazał, że poinformuje Skarżącego o wynikach podjętych czynności i o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w odrębnym piśmie.

Skarżący w piśmie z [...] listopada 2020r., działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł ponaglenie w związku z naruszeniem terminów określonych art. 35 § 3 k.p.a. i nie dopełnieniem przez Prezesa UODO obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a.

Prezes UODO nie odpowiedział Skarżącemu na ponaglenie.

Warto też wskazać, że do Prezesa UODO wpłynęły [...] grudnia 2020r. dwa pisma KGP z: [...] i [...] listopada 2020r., stanowiące odpowiedź na ww. wezwanie z [...] listopada 2020r.

Prezes UODO dopiero w piśmie z [...] maja 2021r., nawiązując do pisma KGP z [...] listopada 2020r. (czyli po ponad 5 miesiącach), wskazał na potrzebę uzupełnienia udzielonych wyjaśnień i możliwości złożenia ewentualnych dowodów. Ta okoliczność również potwierdza opieszałe i przewlekłe działanie organu administracyjnego.

Prezes UODO również [...] maja 2021r. skierował do pełnomocnik Skarżącego pismo informując, że nadal prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie oraz że po otrzymaniu wyjaśnień od KGP, zwrócił się o ich uzupełnienie i że o dalszych czynnościach Skarżący zostanie poinformowany w odrębnym piśmie.

Do Prezesa UODO wpłynęło [...] czerwca 2021r. pismo KWP z [...] czerwca 2021r. W związku z tym Prezes UODO w pismach z [...] lipca 2021r. wystąpił do:

- KWP o złożenie upoważnienia do składania wyjaśnień i wyjaśnił, że skarga dotyczyła KGP;

- pełnomocnik Skarżącego, informując że pismo z wyjaśnieniami zawiera braki formalne, więc zwrócono się o ich uzupełnienie.

Do Prezesa UODO wpłynęło [...] sierpnia 2021r. pismo KGP z [...] sierpnia 2021r., stanowiące odpowiedź na wezwanie z 13 maja 2021r.

Skarżący [...] września 2021r. zwrócił się do Prezesa UODO o udostępnienie drogą elektroniczną: - wszystkich wystąpień/wszelkiej korespondencji Prezesa UODO kierowanych do KGP, w tym także tych, o których mowa w pismach Prezesa UODO z [...] listopada 2020r. (znak: [...]), z [...] maja 2021r. (znak: [...]), a także - wszelkiej korespondencji otrzymanej przez Prezesa UODO od KGP; - nieuwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy [...], oprócz ww. wskazanych kopii dokumentów, z wyjątkiem dokumentów kierowanych przez Skarżącego do Prezesa UODO oraz Prezesa UODO do Skarżącego.

Prezes UODO dopiero [...] stycznia 2022r. odpowiedział na ww. pismo, wydając postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku, choć Skarżący [...] grudnia 2021r. wezwał Prezesa UODO do wykonania ww. wniosku z [...] września 2021r. i niezwłoczne udostępnienie za pośrednictwem platformy ePUAP nieuwierzytelnionych kopii akt sprawy w postaci dokumentów: - wysłanej i otrzymanej przez Prezesa UODO po [...] września 2021r. korespondencji do i od KGP (tylko kopii pism, bez kopii kopert i dowodów skutecznego doręczenia korespondencji), - innej korespondencji w sprawie z podmiotami/organami/osobami, np. z KWP), o ile Prezes UODO prowadził taką korespondencję, - jeżeli nie jest możliwe przesłanie ww. kopii dokumentów w sposób ww., to przesłanie nieuwierzytelnionych kopii akt w wersji papierowej (tradycyjnej) za pośrednictwem operatora usług pocztowych lub kurierskich, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem wybranej formy przesłania kopii ww. dokumentów z wykorzystaniem platformy ePUAP. To również wskazuje na przewlekłe działanie organu w sprawie.

Warto też wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że choć Prezes UODO od [...] sierpnia 2021r. dysponował całością materiału dowodowego, na podstawie którego wydał [...] stycznia 2022r. decyzję administracyjną w sprawie, to dopiero pismami z [...] grudnia 2021r. poinformował Skarżącego i KGP o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, na podstawie art. 73 k.p.a., czym naruszył art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. i to w sposób rażący.

W ocenie Sądu, sposób procedowania Prezesa UODO w sprawie wskazuje na rażące naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ administracyjny, prowadząc tak ograniczone postępowanie wyjaśniające, nie załatwia skargi strony przez okres siedemnastu miesięcy od jej otrzymania. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że u.o.d.o.p.z.z.p. nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zatem nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Konieczność zbadania przez Prezesa UODO zasadności podniesionych w ww. skardze zarzutów oraz poczynienie stosownych ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego oraz dokonanie wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, nie zwalniały organu z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci np. złożoności sprawy.

Tym samym stwierdzić należy, że zarzut Skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania jest uzasadniony. Sąd, choć wziął pod rozwagę, że czas trwania postępowania przed Prezesem UODO był wydłużony, w związku z dokonywanymi czynnościami wyjaśniającymi, uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.).

Sąd w związku z wydaniem decyzji przez Prezesa UODO nie miał też podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania skargi Skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Sąd, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Sąd w okolicznościach sprawy nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że na dzień wyrokowania decyzja administracyjna została przez organ wydana.

Sąd wskazuje ponadto, że w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO nie może uwzględnić merytorycznych zarzutów Skarżącego, dotyczących prowadzonego przez organ postępowania w sprawie z ww. skargi z [...] sierpnia 2020r., które mogą być podnoszone w związku z wydaną przez organ decyzją z [...] stycznia 2022r.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Sąd o zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).