II SAB/Wa 211/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

W dniu [...] lutego 2022 r. M. K. (dalej: "skarżąca") złożyła, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ") wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej:

• wysokość wynagrodzenia brutto i netto na stanowiskach Zastępcy Prezydenta oraz Sekretarza Miasta [...], wypłacanego od [...] listopada 2018 r. do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek; miesięczna lub roczna kwota, przeznaczona na utrzymanie tych stanowisk (oddzielnie dla danego stanowiska) oraz informacja o ewentualnych zmianach w kwocie wynagrodzenia;

• wysokość nagród i premii, w tym uznaniowych, wypłaconych w poszczególnych latach Zastępcy Prezydenta Miasta [...] oraz Sekretarzowi Miasta [...] w analogicznym okresie (oddzielnie dla danego stanowiska);

• każdorazowo uzasadnienie przyznania nagród i premii.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty elektronicznej.

W kolejnej wiadomości elektronicznej z [...] marca 2022 r., skierowanej do organu, skarżąca, powołując się na przepisy art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wskazała, że 14-dniowy termin udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek złożony [...] lutego 2022 r. upłynął w [...] marca 2022 r., a w związku z bezczynnością, której się dopuścił Prezydent, wniosła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dodała, iż przedłużenie terminu udzielenia informacji publicznej jest możliwe wyłącznie w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, co oznacza, że Prezydentowi nie przysługuje prawo przedłużenia terminu na odpowiedź, gdyż nie dopełnił obowiązku poinformowania jej o takim przedłużeniu do 7 marca 2022 r.

W tym samym dniu, tj. [...] marca 2022 r., Prezydent (w formie wiadomości elektronicznej) poinformował skarżącą, że odpowiedź jest w przygotowaniu. Z uwagi na szeroki zakres wnioskowanych informacji, ograniczone możliwości techniczno-osobowe urzędu oraz pismo nr [...] wysłane drogą elektroniczną w dniu [...] marca 2022 r. o godz. 15:59, organ przedłużył się udzielenie odpowiedzi do [...] kwietnia 2022 r.

Również [...] marca 2022 r. skarżąca nadała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu jej wniosku z [...] lutego 2022 r., zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] lutego 2022 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podała, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, organ nie udzielił jej jakiejkolwiek odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że skarga jest bezzasadna i powinna być oddalona. Nie sposób bowiem uznać jednodniowego uchybienia terminu do przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej za bezczynność. Tym bardziej, że skarżąca ma wiedzę, iż w tym czasie organ procedował 15 innych wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których 8 zostało złożonych za pośrednictwem jej skrzynki mailowej. Już w poprzedniej korespondencji skarżąca była informowana o istniejących trudnościach w terminowym udzielaniu informacji publicznej.

Jak wynika z korespondencji organu, nadesłanej w dniu [...] sierpnia 2022 r. do akt niniejszej sprawy (przed jej rozpoznaniem), Prezydent udzielił skarżącej żądanej informacji [...] kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania lub też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej, a także - jeśli organ administracji nadal pozostaje w bezczynności bądź przewlekle prowadzi postępowanie - wymuszenie załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy podkreślić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie u.d.i.p. musi być poprzedzone oceną, czy żądanie udzielenia informacji mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli, tj. rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w wymaganej prawem formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, to czy została ona udzielona w pełni.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezydent jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Według art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (lit. c) i ciężarach publicznych (lit. h). Ze środków publicznych m.in. są wypłacane wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. Również art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ww. ustawa nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie u.d.i.p. (vide wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1130/21 i cytowany tam wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).

W niniejszej sprawie przedmiot wniosku informacyjnego skarżącej, obejmujący: wynagrodzenia brutto i netto Zastępcy Prezydenta oraz Sekretarza Miasta [...] (w okresie od [...] listopada 2018 r. do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co nastąpiło [...] kwietnia 2022 r.); miesięczne lub roczne kwoty przeznaczone na utrzymanie ww. stanowisk (oddzielnie dla danego stanowiska); informacje o ewentualnych zmianach ww. wynagrodzeń; wysokość nagród i premii (w tym uznaniowych) wraz z uzasadnieniem, wypłaconych w poszczególnych latach Zastępcy Prezydenta i Sekretarzowi Miasta [...] w analogicznym okresie (oddzielnie dla danego stanowiska) niewątpliwie należy do sfery wydatków publicznych i w związku z tym należy go zakwalifikować jako informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i lit. h u.d.i.p. Chodzi tu bowiem o uposażenia funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta [...], w tym składniki niemające charakteru stałego jak nagrody czy premie związane z pełnieniem funkcji publicznych (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 71/18).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z przepisów art. 13 u.d.i.p. wynika, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (vide wyroki: NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1781/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 107/20).

W świetle powyższego, nie można uwzględnić argumentu Prezydenta, podniesionego w odpowiedzi na skargę, że zaledwie jednodniowe przekroczenie 14-dniowego terminu, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi o bezczynności organu. Trafnie skarżąca wskazała, że termin ten upłynął 7 marca 2022 r. Zawiadomienie w dniu następnym, czyli 8 marca 2022 r., o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku skarżącej do 20 kwietnia 2022 r. nie było skuteczne, gdyż zostało dokonane po upływie ustawowego terminu. Dlatego zasadny jest zarzut bezczynności Prezydenta w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] lutego 2022 r. Jednocześnie należy uwzględnić okoliczność załatwienia przez organ wniosku skarżącej w dniu 20 kwietnia 2022 r. poprzez udzielenie jej żądanej informacji.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, według art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, to na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] lutego 2022 r., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., tut. Sąd uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu oznacza stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Analizując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W przedmiotowej sprawie bezczynność Prezydenta nie wynikała ze złej woli. Organ jako przyczyny opóźnienia podał (w skierowanej do skarżącej drogą elektroniczną korespondencji z [...] marca 2022 r.) szeroki zakres wnioskowanych informacji, ograniczone możliwości techniczno-osobowe urzędu, a także "pismo nr [...] wysłane drogą elektroniczną w dniu [...].03.2022 roku o godzinie 15.59". Z kolei w odpowiedzi na skargę Prezydent wyjaśnił, iż w czasie, gdy wpłynął niniejszy wniosek skarżącej (tj. [...] lutego 2022 r.), procedował 15 innych wniosków informacyjnych, w tym 8 wysłanych z poczty elektronicznej skarżącej. Zatem opóźnienie w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p.

O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w punkcie trzecim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.