II SAB/Wa 211/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. J. N. (zwany dalej: "Skarżącym") wnioskiem z [...] marca 2017r. zwrócił się do Operatora [...] S.A w T. (zwany dalej: "Spółką"), na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1198, ze zm. zwana dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących własnością Skarżącego (położone w: R., nr ew. [...], obręb R., gmina N. ., województwo [...] nr księgi wieczystej [...]), w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo -odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.), pod rygorem podjęcia kroków prawnych z art. 21 i art. 23 u.d.i.p..

2. Spółka pismem z [...] marca 2017r. poinformował Skarżącego, iż objęta wnioskiem dokumentacja nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowej kwerendy zasobów archiwalnych. Spółka na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazała, że ww. wniosek będzie rozpatrzony do 2 miesięcy od jego otrzymania.

3. Skarżący pismem z [...] marca 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z [...] marca 2017r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 u.d.i.p. Skarżący wniósł o: a) stwierdzenie bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na ww. wniosek w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; b) zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z ww. wnioskiem w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie; c) zasądzenie od Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; d) zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 P.p.s.a.; e) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

4. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Spółka wyjaśniła, że pismem z [...] kwietnia 2020r., uczyniła zadość ww. wnioskowi Skarżącego i udzieliła informacji publicznej, gdyż przesłała Skarżącemu zanonimizowane kserokopie: decyzji Urzędu [...] w R. z [...] grudnia 1984r. znak: [...] - zatwierdzającą plan realizacyjny; decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w N. z [...] marca 1985r. znak: [...]; zaświadczenie Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, Zespół Gospodarki Terenowej z [...] czerwca 1964r. o Lokalizacji Ogólnej nr [...]; Informacja o Lokalizacji szczegółowej Prezydium [...] Rady Narodowej w R., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1964r. znak: [...]; decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1964r. znak: [...].

Spółka wskazała, że na ww. działce nr [...] wybudowane są gazociągi wysokiego ciśnienia ([...] relacji J. i [...] relacji J.) i udostępnione kserokopie dokumentacji wiążą się z budową ww. gazociągów

Spółka wydała ponadto [...] kwietnia 2020r. decyzję znak [...], w której odmówiła udostępnienia informacji publicznej w szczególności kserokopii: a) dokumentacji technicznej i prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji gazociągów wysokiego ciśnienia [...] relacji J. i [...] relacji J. usytuowanych na ww. działce nr [...]; b) innych dokumentów techniczno-prawnych, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.), wybudowanego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji J. i [...] relacji J. usytuowanych na ww. działce nr [...].

Tym samym żądanie Skarżącego do zobowiązania Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem Skarżącego z [...] marca 2017r. jest bezprzedmiotowe. Z ww. względów postępowanie, jako bezprzedmiotowe, ulec winno umorzeniu (art. 54 § 3 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie - na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

3. Sąd wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1561/19 i sygn. akt I OSK 3127/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenie istoty "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest ponadto pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.

Przedmiotem pisma – wniosku Skarżącego z [...] marca 2017r. - jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów Skarżącego w konkretnej sprawie. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z: 20 września 2018r. sygn. akt I OSK 1359/18, 30 października 2012r. sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010r. sygn. akt I OSK 173/09, 7 marca 2012r. sygn. akt I OSK 2265/11, 14 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2231/12, 10 października 2012r. sygn. akt I OSK 1500/12, 24 października 2012r. sygn. akt I OSK 1284/11 – dostępne na www.nsa.gov.pl). U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku datowanego na [...] marca 2017r. wprost odnosi się informacji, które służą załatwieniu konkretnej sprawy, dotyczącej indywidualnej osoby nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, należało uznać, że nie można mówić o bezczynności Spółki.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

W sprawie istotne było to, że Skarżący, zwracając się do Spółki o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z [...] marca 2017r., nie kierował się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. Uzasadnienie wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem Skarżącego było uzyskanie informacji w związku z postępowaniem sądowym, którego wszczęciem Skarżący był osobiście zainteresowany. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawarto w piśmie zatytułowanym "Wezwanie przesądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Skarżący zażądał udostępnienia kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących Jego własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazywania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. urzędy wojewódzkie, burmistrzów miast, wojewódzkie zarządy rozbudowy miast i osiedli, itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.d.i.p., pod rygorem podjęcia kroków prawnych z art. 21 i art. 23 u.d.i.p.

Z treści ww. wniosku Skarżącego wynika więc w sposób niebudzący wątpliwości, że żądane informacje mają posłużyć Skarżącemu do wykazania przesłanek ustanowienia płatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki, dotyczącej urządzeń gazowych posadowionych na nieruchomościach stanowiących własność Skarżącego oraz do zapłaty przez Spółkę, stosownie do art. 225 k.c., wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tych nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Skarżąca tym samym wykazuje na swój subiektywny interes w uzyskaniu od Spółki konkretnych informacji.

Tymczasem w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie (por. np. prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1561/19, zapadły w analogicznej sprawie, dostępny na www.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.

Sąd jeszcze raz powtórzy, mając na względzie przywołane wyżej poglądy prezentowane wielokrotnie w judykaturze, że skoro przedmiotem ww. wniosku Skarżącego z [...] marca 2017r. była realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa, należało uznać, że pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Skoro informacje, do których odnosi się ww. wniosek miały posłużyć do załatwiania indywidualnej sprawy osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, należało uznać, że Spółka nie była bezczynna, choć w piśmie z [...] marca 2017r., załączonym przez Skarżącego do skargi wskazała, że ww. wniosek Skarżącego, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zostanie rozpatrzony możliwie szybko, do dwóch miesięcy, licząc od dnia jego otrzymania. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej. Organ pozostaje w bezczynności tylko w przypadku gdy zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Warto też zauważyć, że Spółka udostępniła Skarżącemu część żądanej dokumentacji, załączając ją do pisma z [...] kwietnia 2020r., a w pozostałej części wydała decyzję odmowną z [...] kwietnia 2020r. Stanowiło to pewien rodzaj niekonsekwencji, aczkolwiek należy wskazać, że do momentu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków z 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1561/19 i sygn. akt I OSK 3127/19 - w orzecznictwie Sądów administracyjnych pierwszej instancji wyrażane były rozbieżne stanowiska. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącego w pełni podziela jednak poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach NSA i na tej podstawie uznaje, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność Spółki.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.