II SAB/Wa 188/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , , , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] listopada 2020 r. do Ministra Finansów (dalej: "Minister", "organ") wypłynął za pośrednictwem platformy e-PUAP wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") skanów dokumentów o jakich mowa w artykule: [...], do kogo zostały przekazane, do jakich instytucji zostały przekazane.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Minister powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie. Następnie w piśmie z [...] stycznia 2020 r. organ odpowiedział na wniosek stowarzyszenia, wskazując, że żądane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zaakcentował, iż dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.

W dniu [...] marca 2020 r. stowarzyszenie wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy e-PUAP), w której zarzuciło naruszenie następujących przepisów:

• art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na władze publiczne obowiązek ograniczania konstytucyjnych praw i wolności tylko i wyłącznie drogą ustawową poprzez powołanie się na nieznaną ustawie przesłankę wyłączającą prawo do informacji;

• art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis definiuje prawo do informacji publicznej poprzez bezzasadne przyjęcie, że dokumenty wewnętrzne i robocze nie są objęte zakresem tego przepisu;

• art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organy władz publicznych i inne podmioty obowiązek udzielania informacji publicznej niedostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej organu na wniosek, poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji;

• art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten wyznacza czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, poprzez przekroczenie ww. terminu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

• stwierdzenie, że doszło do bezczynności,

• zobowiązanie organu do załatwienia wniosku,

• zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ponieważ wniosek skarżącego został rozpatrzony w terminie wyznaczonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a żądana w nim informacja została zakwalifikowana zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, o czym stowarzyszenie zostało powiadomione za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Organ podkreślił, iż przedmiot skargi dotyczy rzekomej informacji/dokumentu wskazanego w artykule prasowym, do którego Minister - rozpatrując skargę (a wcześniej wniosek) jest zobowiązany się odnieść, co już poddaje w wątpliwość możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Doniesienie prasowe, będące przedmiotem niniejszej skargi, wskazuje na raport stanowiący kompilację indywidualnych wniosków konkretnych osób, zgłaszanych do zwierzchnika służbowego. Zatem wnioskowana informacja nie jest ani oficjalnym stanowiskiem organu, ani wynikiem przewidzianego przepisami prawa procesu decyzyjnego, ani też inną informacją spełniającą znamiona informacji wskazanej w art. 6 u.d.i.p., lecz działaniem wewnętrznym w ramach funkcjonowania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister Finansów jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Spór dotyczy przedmiotu wniosku, a mianowicie kwalifikacji prawnej żądanej informacji – czy jest to informacja publiczna (jak utrzymuje skarżący), czy też jest to dokumentacja o charakterze wewnętrznym (jak twierdzi Minister).

Rację, zdaniem Sądu, należy przyznać organowi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę; nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 - opublikowane na stronie internetowej NSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, tj. w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne – podlegałyby co do zasady przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie stowarzyszenie domagało się skanów dokumentów wymienionych w artykule opublikowanym na stronie internetowej niepublicznego radia pod adresem [...], a także wskazania do kogo i do jakich instytucji zostały te dokumenty przekazane. Przedmiotem wniosku jest raport złożony z wniosków zgłaszanych przez konkretne osoby do zwierzchnika służbowego. Trafnie zatem Minister uznał, że żądana informacja nie spełnia znamion informacji publicznej. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie.

Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie z którym osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Również w wyroku z 7 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1105/13, NSA wskazał, iż nie sposób uznać, aby cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowił informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.