II SAB/Wa 177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Giełdę Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Giełdy Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Stowarzyszenie" lub "wnioskodawca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka" lub "organ")

w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Stowarzyszenie w dniu [...] grudnia 2018 r. zwróciło się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP: 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018; 2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018, 4) informacji o premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W piśmie z [...] grudnia 2018 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że przedmiot i zakres żądanych informacji nie jest objęty określonym powołanym wyżej przepisem Konstytucji. Wypłacanie przez Spółkę nagród i premii nie stanowi bowiem wykonywania zadań władzy publicznej ani nie jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa. Ten aspekt działalności nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie dotyczy sfery realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Realizowanie przez Spółkę polityki wynagrodzeń, w oparciu o zawarte umowy o pracę i obowiązujący w Spółce system wynagradzania nie jest wynikiem wykonywania zadań publicznych, lecz prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej, nastawionej na zysk. Spółka zawierając umowy z pracownikami występuje w charakterze podmiotu gospodarczego, jako pracodawca, którego narzędziem jest możliwość zarządzania wynagrodzeniami

w ramach przyjętego systemu premiowania. Nie pozostaje to jednak w ścisłym

i bezpośrednim związku z wykonywaniem jakichkolwiek zadań publicznych. Wypłacanie przez Spółkę premii czy nagród jest aktem prywatnoprawnym, polegającym na dysponowaniu własnym majątkiem, a nie majątkiem Skarbu Państwa ani też majątkiem komunalnym. Reasumując, w ocenie Spółki wniosek Stowarzyszenia dotyczy udostępnienia informacji nienależących do zakresu informacji publicznej. Dlatego też na podstawie powołanego przez wnioskodawcę przepisu Konstytucji czy też ustawy

o dostępie do informacji publicznej, nie materializuje się po stronie Spółki obowiązek udostępnienia żądanych informacji.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Stowarzyszenie pismem z [...] lutego 2019 r. złożyło skargę na bezczynność Spółki w rozpatrzeniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 Konstytucji RP zapewniającego prawo do uzyskiwania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie

- art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.

z 2018 r., poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywiodło, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka jest bowiem ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Wobec powyższego, ujęcie Spółki w ww. wykazie, bezspornie dowodzi, że jest to spółka, po pierwsze z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, zaś po drugie, że wykonuje zadania publiczne, które są nadto istotne dla gospodarki państwa.

Zdaniem strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że wniosek dotyczy informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 -2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Żądana informacja dotyczy bowiem bezpośrednio działalności Spółki oraz zatrudnionych w jej ramach pracowników. Jednocześnie na nagrody

i premie Spółka przeznacza środki publiczne. Nie jest więc prawidłowe stanowisko Spółki, że sporne informacje, bezpośrednio dotyczące działalności spółki oraz zatrudnionych w niej pracowników, tj. ich nagród i premii finansowanych ze środków publicznych, nie stanowią informacji publicznej. Stowarzyszenie dodało, że NSA

w wyroku z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 307/16 podniósł, że co do zasady, wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Spółki sporne informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego też uzasadnione jest odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W przypadku zaś uznania przez Sąd braku podstaw do odrzucenia skargi, winna ona zostać oddalona. Spółka powołała się przy tym na brak wykonywania przez nią zadań publicznych. Działalności Spółki nie można zaliczyć do podmiotów, które prowadza działalność użyteczności publicznej, czy w zakresie usług o charakterze powszechnym, tzn. takich, z których z natury rzeczy korzysta ogół społeczeństwa. Zakres żądanych przez Stowarzyszenie informacji nie pokrywa się z pojęciem i istotą informacji publicznej. Spółka nie dysponuje też majątkiem publicznym. Ponadto Spółka jest notowana na giełdzie co oznacza autonomiczne uregulowanie obowiązków informacyjnych spółek giełdowych na podstawie odrębnych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmie

w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej

w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji

w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie poinformuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Spółce bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji o ogólnej kwocie wydatkowanej na nagrody i premie dla pracowników

w latach 2017-2018 oraz informacji o tych nagrodach (premiach) odnośnie każdego pracownika z osobna. Argumentowało, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a sporne informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą nagród i premii finansowanych ze środków publicznych.

Sąd podziela to zapatrywanie strony skarżącej, ponieważ znajduje ono potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w przepisach prawa. Skoro bowiem Spółka została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 95) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. 2016 poz. 2259), spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą we wskazanym

w tym przepisie zakresie, może być uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 2 ww. ustawy, Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, uwzględniając znaczenie prowadzonej przez spółkę działalności dla gospodarki państwa.

Wobec powyższego, zgodzić się więc w pełni należy z twierdzeniem strony skarżącej, że ujęcie Spółki w ww. wykazie, bezspornie dowodzi, że jest to spółka, po pierwsze z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, zaś po drugie, że wykonuje ona zadania publiczne, które są istotne dla gospodarki państwa.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia dotyczy informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 -2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Żądana informacja dotyczy bowiem bezpośrednio działalności Spółki oraz zatrudnionych w jej ramach pracowników. Jednocześnie na nagrody i premie Spółka przeznacza środki publiczne. Nie jest więc prawidłowe stanowisko Spółki, że sporne informacje, bezpośrednio dotyczące działalności spółki oraz zatrudnionych w niej pracowników, tj. ich nagród

i premii finansowanych ze środków publicznych, nie stanowią informacji publicznej.

Art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów

o ochronie konkurencji i konsumentów.

W tym miejscu należy przypomnieć, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Informacją publiczną jest zaś każda informacja o sprawach publicznych.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Inaczej mówiąc, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio

z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.,

w ramach przypisanych im zadań i kompetencji.

Z tego wynika, że informacja o wydatkach podmiotu który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi, na nagrody (premie) dla pracowników jest informacją publiczną. W ten sposób można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko

w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ta okoliczność ma natomiast znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i to na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie mogą być udostępnione zgodnie z prawem, choćby z uwagi na prawo do prywatności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1282/16, wyrok z 13 października 2017 r. II SA/Wa 143/17).

Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności Spółki. Bezczynność

w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot w niewłaściwy sposób (niezgodnie z przepisami u.d.i.p.) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, Spółka pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018 r.

Z przepisu art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd,

w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy).

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej,

w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała postaci kwalifikowanej (nie była rażąca), bowiem wynika z nieprawidłowej oceny przez Spółkę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 powołanej ustawy.