II SAB/Sz 8/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

A. K. - G. (dalej zwany: "wnioskodawcą" lub "skarżącym"), pismem z dnia 15 grudnia 2020 r., drogą elektroniczną, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zwanego dalej: "Prezydentem Miasta" lub "organem", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika, że w dniu 23 października 2020 r., na adres e-mail Urzędu Miasta S., ze skrzynki [...], wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"1) Żądam udostępnienia wszystkich kart ocen zadań w SBO 2021 gdyż nie są one publikowane w BIP, mimo że w poprzednich edycjach były. Mam prawo wiedzieć kto i na jakiej podstawie opiniował zadania.

2) W związku z treścią jednego z protokołów: "Przewodniczący Zespołu Odwoławczego poprosił o informację na temat ilości możliwych kolejnych odwołań. Informacji udzieliła Pani Dyrektor M. B., iż na daną chwilę wpłynęło jedno pismo, które wymaga weryfikacji przez Biuro Dialogu Obywatelskiego, czy jest ono faktycznie odwołaniem do ZO, czy jedynie formą stanowiska autorki i jej odczuć co do oceny jej projektu przez Zespół Opiniujący".

Żądam udostępnienia wszystkich pism przesłanych do urzędu dotyczących kwestionowania decyzji o ODRZUCENIU zgłoszonych projektów/ ZADAŃ - bez względu na to co uzurpuje sobie bezprawnie kierowniczka M. B.. i pod pretekstem nieuznania danego pisma za odwołanie, nie przekazuje tych pism do zespołu odwoławczego.

Zatem żądam udostępnienia każdego pisma, w którym wskazywane były zastrzeżenia, wątpliwości, kwestionowane było odrzucenie zadania - bez względu na to czy zostały one uznane za odwołania czy nie.

3) Żądam także przesłania każdego innego pisma dotyczącego konsultacji SBO 2021 i zgłoszonych zadań lub prac zespołów lub jakiejkolwiek kwestii wskazanej w uchwale rady miasta S. o budżecie obywatelskim, w tym także wiadomości email, wysyłanych przed lub w trakcie obrad zespołów, bez względu na to, czy ta kobieta M. B.. je cenzurowała, czy nie.

Każde pismo winno zostać mi udostępnione gdyż każdy ma prawo zabrać głos

w trakcie procesu konsultacji i każdy ma również prawo poznać stanowisko jakie zechciał ktoś inny wyrazić. Urzędniczka M. B.. nie ma prawa zatajać przekazywanych przez mieszkańców stanowisk.

W razie wątpliwości, proszę zanimizować te treści, ale tylko gdy nie były one przesłane przez autorów zadań, a przez inne osoby, które także mają prawo wysyłać pisma w czasie trwania konsultacji, ale nie są autorami zadań."

W dniu 6 listopada 2020 r. organ przesłał wnioskodawcy odpowiedź informując, że z racji trwających prac Zespołu Opiniującego SBO, karty oceny zadań nie stanowią jeszcze ostatecznie wytworzonych dokumentów. Na ostatnim posiedzeniu Zespołu zakończony zostanie proces weryfikacji, a karty zostaną opublikowane na stronie internetowej dedykowanej konsultacjom budżetu obywatelskiego. Odnosząc się do żądania udostępnienia odwołań i innych pism, organ wskazał, że korespondencja osób prywatnych nie jest udostępniana w trybie właściwym dla informacji publicznej. Same pisma nie stanowią informacji o działaniach organu w sprawach publicznych. Stanowiska w sprawie wniosków, czy odwołań zawarte są w protokołach Zespołu Opiniującego, czy Zespołu Odwoławczego.

W dniu 6 listopada 2020 r., z adresu [...], na adres e-mail Prezydenta Miasta wpłynęła skarga A. K. - G. na bezczynność organu. Skarżący podniósł zarzuty dotyczące nieudostępnienia kart ocen powstałych w procesie weryfikacji zadań S. Budżetu Obywatelskiego (SBO), pism wnioskodawców, odsyłania go do informacji zamieszczonych na stronach niebędących stronami Biuletynu Informacji Publicznej, braku możliwości wnoszenia uwag na posiedzeniach Zespołów Opiniujących SBO, przebiegu posiedzeń, sposobu ich prowadzenia przez dyrektor Biura Dialogu Obywatelskiego.

W dniu 15 grudnia 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie, drogą elektroniczną wpłynęło pismo podpisane przez A. K. - G., zatytułowane "SKARGA, skarga Sygn. akt II KO/Sz [...]" - jako zasadnicza skarga sygn. akt II KO/Sz [...]. Do skargi załączony został między innymi wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 października 2020 r., odpowiedź organu z dnia 6 listopada 2020 r. i skarga na bezczynność organu z dnia 6 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego intencją było wyrażenie niezadowolenia z rażącego naruszenia jego prawa dostępu do informacji publicznej, co dało mu w konsekwencji prawo do skrajnie negatywnej krytyki i oceny lekceważenia jego prawa przez urzędniczkę Prezydenta Miasta - kierowniczkę Biura Dialogu Obywatelskiego. Celem skargi było wywołanie u urzędników refleksji i autokontroli uprzedniej odmowy realizacji jego wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta nieudzielenie informacji publicznej na jego wniosek z dnia 23 października 2020 r., zgodnie z jego żądaniem i w określonej formie, w zakresie punktów 1-3 wniosku.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na jego wniosek,

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł,

4) orzeczenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł,

5) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie zaznaczył, że jeżeli organ uzna racje wskazane w skardze, nie będzie bronił rażącego naruszenia prawa i jednocześnie, jeżeli po otrzymaniu niniejszej skargi udostępni mu informację publiczną, wskazana przez niego kwota grzywny może być zmniejszona do wysokości 200 zł.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ podał, że przedmiotem wniosku skarżącego były dokumenty wytworzone w ramach konsultacji społecznych "S. Budżet Obywatelski 2021". Prezydent Miasta w ustawowym terminie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi i ustosunkował się do żądań wnioskodawcy. W ocenie organu brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że pozostaje on w bezczynności.

Zdaniem organu, karty ocen zadań zgłoszonych w ramach SBO stanowią informację o sprawach publicznych i podlegają publicznemu rozpatrywaniu i udostępnieniu, jednakże dopiero w momencie, gdy zostaną ostatecznie wytworzone.

Prezydent Miasta podał, że karta oceny zadania odzwierciedla poszczególne etapy weryfikacji projektu złożonego do S. Budżetu Obywatelskiego począwszy od oceny formalnej, przez ocenę merytoryczną aż po ocenę Zespołu Opiniującego i Zespołu Odwoławczego. Kryteria oceny projektów SBO zostały określone w Rozdziale 3 Regulaminu przeprowadzania konsultacji społecznych dotyczących S. Budżetu Obywatelskiego pn. "Weryfikacja projektów", stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia

26 marca 2019 r.

Organ wyjaśnił, że w poprzednich edycjach SBO karty publikowane były od momentu wpływu wniosku. Natomiast w związku z przyjęciem uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zasad i trybu przeprowadzania S. Budżetu Obywatelskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. 2019 r., poz. 2437) zmieniona została praktyka i obecnie karty podlegają publikacji po zakończeniu procesu ich weryfikacji. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 3 Regulaminu: "Po zakończonej weryfikacji projektu wypełniona karta weryfikacyjna podlega publikacji na stronie internetowej SBO".

Prezydent Miasta podkreślił, że zgodnie z § 14 ust. 4 Regulaminu "na wszystkich etapach weryfikacji liderka lub lider mogą zostać wezwani do zmian projektu...", co oznacza, że po naniesieniu zmian projekt SBO poddawany jest na nowo weryfikacji przez właściwą jednostkę Urzędu Miasta S. lub Zespół Opiniujący, co znajduje odzwierciedlenie w karcie oceny zadania. Oznacza to, że proces oceny trwa dopóty, dopóki projekt nie zostanie ostatecznie zatwierdzony i skierowany na listę do głosowania, zaś karta oceny zadania ma do tego czasu formę "otwartą" (ulega zmianom) i nie prezentuje końcowego stanowiska organu w sprawie danego projektu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skarżącego, tj. zarzutu niekonsekwentnego działania organu, tj. wskazania, że karty ocen zadań SBO będą podane do publicznej wiadomości dopiero po zakończeniu procesu ich weryfikacji, gdy tymczasem udostępniono w trybie u.d.i.p. kartę dotyczącą zadania pn. "ROBAKOMATY", organ wyjaśnił, że było to zadanie zgłoszone do SBO w 2017 r.

W 2016 i 2017 r. karty oceny poszczególnych zadań, bez względu na etap procedowania były podawane do publicznej informacji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w opublikowanej odpowiedzi na wniosek dotyczący wniosku

o udostępnienie informacji publicznej na temat zadania pn. "ROBAKOMATY" - odpowiedź na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S..

Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej pism, odwołań poszczególnych autorów zadań, w ocenie organu, pisma te nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.. W tej kwestii organ podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, że korespondencja e-mail (a ta jest dominującą w procesie SBO) z uwagi na brak oficjalności nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Prezydent Miasta wskazał ponadto, że będące nośnikami informacji dokumenty prywatne, nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarta w tej korespondencji informacja jest informacją publiczną, ale już sama korespondencja takiego charakteru nie ma. Powyższe stało u podstaw przyjętego stanowiska organu w odpowiedzi na wniosek z dnia 23 października 2020 r., że korespondencja kierowana do organu od osób prywatnych nie zostanie udostępniona. Natomiast zarówno protokoły Zespołów Opiniującego, jak i Odwoławczego są dostępne na stronach Biuletynu Informacji Urzędu Miasta S.. W dniu 10 listopada 2020 r. odbyło się ostatnie posiedzenie Zespołu Opiniującego, a tym samym zakończyła się weryfikacja projektów. W dniu 12 listopada 2020 r. na stronie internetowej SBO zostały opublikowane karty weryfikacyjne do wszystkich zgłoszonych projektów (zgodnie z §14 ust.3 uchwały - Regulamin SBO). Aktualnie mieszkańcy mogą zapoznać się z treścią zgłoszonych projektów, jak

i z kartami ocen.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że uprzednio udostępniono na wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. konkretną kartę oceny organ podkreślił, że w 2017 r. karty ocen poszczególnych zadań były publikowane już na etapie złożenia wniosku i osoby zainteresowane miały możliwość zapoznania się z informacjami na temat zadań SBO na stronach BIP, na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nawet jeżeli taki dokument został dodatkowo wysłany w odpowiedzi na wniosek, to i tak był publicznie dostępny.

Natomiast odnośnie zarzutu udostępnienia odwołania autora zadania SBO, Prezydent Miasta wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 20 września 2018 r. (prawdopodobnie tę odpowiedź miał skarżący na uwadze) nie udostępniono nośnika pisma, a przytoczono treść odwołania.

Z kolei, w odniesieniu do zarzutu skarżącego, że w udzielonej w dniu 6 listopada 2020 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób nieuprawniony wnioskodawca został odesłany do stron innych aniżeli strony BIP, organ wyjaśnił, że w odpowiedzi poinformowano wnioskodawcę, że na dzień udzielania odpowiedzi organ nie dysponuje wytworzonym dokumentem w sprawie. Wyjaśniono jednocześnie, że z chwilą zakończenia prac Zespołu Opiniującego, karty zostaną opublikowane na wskazanych stronach internetowych. Działanie organu odpowiada zatem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., na podstawie którego zobowiązany udostępnia informację publiczną, w której jest posiadaniu według stanu istniejącego w chwili udzielania odpowiedzi.

Organ podkreślił, że w przypadku procesu opiniowania zadań S. Budżetu Obywatelskiego cały proces konsultacji społecznych, prace Zespołu Opiniującego SBO, jak i Zespołu Odwoławczego jest jawny. Link do transmisji posiedzeń z możliwością aktywnego udziału, protokoły prac zespołów, harmonogramy spotkań są publicznie dostępne na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz/ 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się niezasadna, bowiem analiza przedłożonych Sądowi dokumentów prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się bezczynności.

Na wstępie rozważań należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – j.t.), dalej jako "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Zakres przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna" wyznacza art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zaliczając do nich, m.in. informację o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach

(art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1).

Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Inaczej mówiąc o bezczynności można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku w terminach przewidzianych w ustawie, bądź co prawda podejmuje takie działania, ale czyni to w sposób niewłaściwy i niezgodny z przepisami ustawy. Przykładem takiego działania jest udzielenie odpowiedzi zwykłym pismem, w sytuacji gdy ustawa wymaga wydania decyzji, bądź uznanie że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowo powinny zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna.

W badanej sprawie sytuacja taka jednak nie występuje. Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a treść tej odpowiedzi, wskazuje na to, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądane przez Skarżącego informacje, dotyczące kart oceny projektów realizowanych w ramach SBO, stanowią informację publiczną. Skarżący w tym zakresie otrzymał wyczerpującą odpowiedź, z której wynika, że karty oceny zadań nie zostały ostatecznie wytworzone, bowiem proces weryfikacji zadań jest w toku. Organ wyjaśnił Skarżącemu, że w dacie złożenia wniosku karty oceny zadań nie stanowią jeszcze ostatecznie wytworzonych dokumentów. Po zakończonym procesie weryfikacji zostaną opublikowane na stronie internetowej dedykowanej realizacji projektów.

W odpowiedzi na skargę organ wyczerpująco i obszernie opisał przebieg procesu weryfikacji projektów, powołując się przy tym na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zasad i trybu przeprowadzania S. Budżetu Obywatelskiego. Z uchwały tej wynika w jaki sposób procedowane są wnioski i jak wygląda tworzenie dokumentacji związanej z ich oceną i kwalifikacją do realizacji, wskazując jednocześnie, że do czasu ostatecznego zatwierdzenia i skierowania na listę do głosowania karta oceny zadania ma formę "otwartą" (ulega zmianom) i nie prezentuje końcowego stanowiska organu w sprawie danego projektu. Tym samym organ zmienił dotychczasową praktykę udostępniania tych dokumentów, które we wcześniejszych latach były udostępniane na każdym etapie procedowania.

Działanie organu ma jednocześnie umocowanie w uchwale, która określa zasady procedowania projektów w ramach SBO. Należy się zgodzić z organem, że walor informacji publicznej posiadają te dokumenty, które zostały wytworzone i którym nadano ostateczny kształt poprzez ich zatwierdzenie, opatrzenie podpisami uprawnionych osób, a więc takie dokumenty, które wywołują skutki w sferze publicznoprawnej. Dopóki dokumenty te nie posiadają waloru ostateczności i podlegają dalszemu procedowaniu, skutków takich nie wywołują.

Nie ulega wątpliwości, że udostępnieniu podlegają informacje, które fizycznie znajdują się w posiadaniu organu, a więc takie które zostały ostatecznie wytworzone. Wszelkie dokumenty, które – jak w badanej sprawie podlegają przekształceniom, uzgodnieniom, modyfikacjom związanym z kolejnymi procesami weryfikacji stanowią – jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, jedynie element procesu zmierzającego do wytworzenia informacji publicznej.

Skoro w badanej sprawie żądane karty ocen, w dacie złożenia wniosku znajdowały się w stadium ich wytwarzania w związku z procesem weryfikacji zgłoszonych projektów, to należy przyjąć, że organ informacji nie posiadał i prawidłowo poinformował Skarżącego, iż znajdują się one na etapie wytwarzania i po ich ostatecznej weryfikacji zostaną udostępnione w trybie przewidzianym uchwałą.

Rację należy również przyznać organowi, że dokumenty składane przez osoby prywatne nie stanowią informacji publicznej, za takie bowiem należy uznać korespondencję kierowaną do organu przez osoby prywatne, związane

z procedowaniem nad projektem i jego realizacją. Jakkolwiek stanowisko wyrażone w tych dokumentach może mieć wpływ na proces decyzyjny organu i przez to ich treść może zawierać informację publiczną, to jednak same dokumenty je zawierające nie tracą przez to waloru prywatności.

Sąd podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18, że "żądanie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji."

Trafnie zatem organ uznał, że żądane przez Skarżącego dokumenty nie mogą zostać mu udostępnione.

W świetle powyższych rozważań należy więc uznać, że udzielona Skarżącemu odpowiedź spełnia wymogi stawiane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konsekwencją tego jest uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Na marginesie zauważyć należy, że okoliczność, iż w innej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej Sąd uwzględnił skargę nie ma znaczenia w badanej sprawie. Ocenie podlega bowiem zasadność skargi wniesionej w każdej sprawie indywidualnie, a orzeczenie Sądu wynika z oceny okoliczności konkretnej sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.