II SAB/Sz 2/24

Dnia 28 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania P. I. N. B. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków postanawia odrzucić skargę

Pismem z dnia 12 stycznia 2024 r., działając przez pełnomocnika, M. P. i M. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w zakresie rozpoznania wniosków skarżących. Skarżące wyjaśniły, że składają skargę w przedmiocie "bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz naruszenia przepisów o właściwości organów", zarzucając organowi:

1. bezczynność wynikającą z art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, art. 244 § 1 w związku z art. 243 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.",

w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków obejmujących pisma z dnia:

- 17 listopada 2023 r., (data wpływu do organu 17 października 2023 r.);

- 24 października 2023 r.

- 27 października 2023 r.

2. naruszenie "obowiązku o właściwości" wynikającej z art. 19 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod numerem PINB.5151.2.2023.IP.

W związku z powyższymi zarzutami skarżące wniosły o:

- orzeczenie bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ze stwierdzeniem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- orzeczenie że bezczynność PINB miała miejsce w prowadzonym postępowaniu administracyjnym do czasu, "skrytej ingerencji ZWINB w postępowanie PINB, czego dowody stanowią: k. 53, k.57, k.58" oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosków niezwłocznie, nie później jednak niż

w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku WSA;

- zasądzenie od organu na rzecz stron kosztów postępowania według norm przepisanych;

- z ostrożności procesowej o uznanie, że ewentualne "uchybienie terminowi na wniesienie skargi nastąpiło bez winy skarżących z uwagi na złożone okoliczności faktyczne i prawne sprawy".

W uzasadnieniu skargi skarżące szeroko opisały przebieg postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] w K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Na wstępie wyjaśnił, że postępowanie administracyjne, w związku z którym została wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłość zostało zakończone decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. nr PINB.5151.2.2023.IP.

Organ wyjaśnił, że w sprawie objętej skargą w punkcie 1 strony wniosły ponaglenia na nierozpoznanie w terminie ich wniosków, a Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie trzema postanowieniami z dnia 8 stycznia 2024 r. (nr WOA.766.1.2024.PP, WOA.766.2.2024.PP, WOA.766.3.2024.PP) odmówił stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności w zakresie objętym tymi pismami. Wniosek z dnia 17 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 17 października 2023 r.) dotyczył żądania wydania dokumentu znajdującego się w aktach PINB.5151.2.2023.PP potwierdzonego za zgodność z oryginałem, wniosek z dnia 24 października 2023 r. zawierał żądanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie w kwestii dokumentowania akt (spis akt sprawy), wniosek z dnia 27 października 2023 r. także dotyczył kwestii rejestrowania pism, metryki akt, spisu akt. W ocenie organu działanie stron ma charakter nadużycia prawa poprzez inicjowanie bardzo dużej liczby spraw (wniosków) celem sparaliżowania działań organu i odwrócenie uwagi od przedmiotu postępowania. Celowi temu służy również mnożenie wniosków dowodowych, żądań, zarzutów. Na organie administracji publicznej w sprawie objętej skargą nie istniał obowiązek wydania aktu lub dokonania innej czynności kończącej postępowanie, bowiem wnioski których dotyczy wniesiona skarga nie inicjowały kolejnych postępowań administracyjnych, a postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone decyzją PINB z 23 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a", sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Dodatkowo, zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (...) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Mając zatem na względzie powyższe unormowanie, zauważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji jedynie w sytuacjach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.

Z kolei złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadnione, w sytuacji wystąpienia stanu określonego w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Co oznacza prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę, nie można pominąć, że nie jest w niej sporna okoliczność wydania przez organ postanowienia w dniu 14 lipca 2023 r., nr PINB.5151.2.2023.IP, mocą którego wstrzymał on użytkowanie budynku skarżących w części użytkowanej jako funkcja niemieszkalna i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

Skarżące przedmiotem skargi do Sądu uczyniły "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie przepisów o właściwości organów (...) w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków" zawartych w pismach skarżących z dnia 17 listopada 2023 r. (wpływ do organu 17 października 2023 r.), 24 października 2023 r., 27 października 2023 r. Wnioski te dotyczyły wydania dokumentu z akt sprawy, zawierały uwagi dotyczące prowadzenia akt postępowania przez organ. Nie ma wątpliwości, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że nie wszczynały one kolejnej "sprawy", którą należy załatwić w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i nie wymagały, po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia w formie procesowej - postanowienia lub decyzji. Skoro sprawą główną jest postępowanie prowadzone z urzędu przez organ w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku stron bez wymaganego zgłoszenia, to pisma skarżących w tej części, która nie przystaje do prowadzonego postępowania głównego, należy zakwalifikować jako dotyczące wadliwego – zdaniem stron – działania organu. Z ich treści wynika m.in., że w istocie stanowią one skargi, o których mowa w art. 227 i następne k.p.a.

Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 227 k.p.a. nie inicjuje postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a.

Postępowanie to ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego.

Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, co słusznie zauważył organ, że z brzmienia art. 35 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż uprawnienie do złożenia ponaglenia aktualizuje się w przypadku wystąpienia stanu bezczynności bądź przewlekłości w momencie gdy dotyczą one zwłoki w załatwieniu sprawy. Skoro sprawą jest w omawianym przypadku postępowanie w kwestii zmiany sposobu użytkowania w części budynku stron bez wymaganego zgłoszenia, w takim wypadku ponaglenie, a następnie skarga na bezczynność organu może dotyczyć wyłącznie kwestii niedoprowadzenia do zakończenia postępowania przez organ administracji, a nie zagadnień pojawiających się na tle każdego pojedynczego pisma składanego w toku postępowania. W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej.

Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.