II SAB/Sz 146/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rada Adwokacka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 21 stycznia 2022 r. W. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w S. (dalej: "organ zobowiązany") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wszystkie pozytywnie ocenione prace egzaminacyjne z prawa karnego sporządzone na egzaminie adwokackim 18 maja 2021 r. wraz z dokonanymi przez sprawdzających ocenami cząstkowymi. Wniosek został złożony 21 stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej organu zobowiązanego.

Udostępnienie informacji miało nastąpić w formie skanów na adres

e-mail wnioskodawcy, ewentualnie w formie kserokopii odpowiednich dokumentów do osobistego odbioru.

Organ zobowiązany pismem z 25 stycznia 2022 r. nr [...] skierowanym do wnioskodawcy podał, że zamieszczone we wniosku żądanie nie mieści

się w zakresie określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dalszej kolejności organ zobowiązany odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził że ocena cząstkowa z egzaminu adwokackiego nie jest informacją o faktach i z tego powodu nie może być traktowana, jako informacja publiczna. Jednocześnie stwierdził, że tego rodzaju ocena jest dokumentem wewnętrznym komisji egzaminacyjnej, a ponadto treść tego dokumentu dotyczy sfery prywatnej osób zdających egzamin adwokacki. Zdaniem organu zobowiązanego, tego rodzaju argumentację można odnieść, także do prac egzaminacyjnych, których udostępnienie ewidentnie naruszy sferę prywatności innych osób, tj. ich dóbr. Ponadto tego rodzaju dokumenty nie zostały wytworzone

przez komisję egzaminacyjną, a służyły jedynie do podjęcia uchwał w przedmiocie wyników egzaminu adwokackiego i ta uchwała (dotycząca wyników) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedź organu zobowiązanego została wysłana 27 stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany przez wnioskodawcę adres e-mail (zgodnie z wydrukiem z poczty elektronicznej). Dodatkowo organ zobowiązany

przesłał wnioskodawcy ww. za pośrednictwem Poczty Polskiej. Korespondencję doręczono 17 lutego 2022 r. (zgodnie z ZPO).

Wnioskodawca w piśmie z 9 lutego 2022 r.(wpływ 10 lutego 2022 r.) zamieścił ponaglenie przed wniesieniem skargi na bezczynność. Przedstawił w nim argumenty, które jego zdaniem uzasadniały żądanie przedstawione we wniosku. Podkreślił, że wniosek ma na celu wykluczenia stronniczości przy dokonywaniu ocen przez komisje egzaminacyjne tworzone przy Okręgowej Radzie Adwokackiej.

Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że jeżeli rozwiązania zadań lub oceny cząstkowe zawierają zapisy pozwalające na identyfikację konkretnych zdających osób, to organ zobowiązany powinien je uczynić nieczytelnymi.

Organ zobowiązany nie odpowiedział na ww. ponaglenie.

Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu zobowiązanego, zarzucając bezczynność w załatwieniu jego wniosku z 21 stycznia 2022 r. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku. W uzasadnieniu pisma przytoczył dotychczasowy przebieg sprawy i podał, że organ zobowiązany tkwi w długotrwałej bezczynności, co przesądza o zasadności skargi.

W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma przedstawił argumenty, które wcześniej podnosił w piśmie

z 25 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., szczególne uregulowanie w zakresie właściwości sądów administracyjnych wynika z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2

tego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej

w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek.

Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy,

a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw - prawa do informacji o sprawach publicznych.

Należy mieć na względzie, że pojęcie informacji publicznej, o którym mowa

w art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem

Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą

się do publicznej sfery działalności organu, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. Prawo do informacji publicznej co do zasady dotyczy sfery faktów,

a więc informacji, która realnie istnieje w dniu składania wniosku. Chodzi tutaj o obiektywne dane, fakty, wiadomości, czy wydarzenia (por. wyrok NSA

z 7 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1479/21), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie wszystko to, o co wnioskodawcy zwracają się do organów władzy publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Natomiast bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia

lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Istotne

jest przy tym wskazanie, że na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności organu można mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej,

a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i w terminach określonych w u.d.i.p. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku jakiejkolwiek reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego przepisami u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie u.d.i.p.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność w udzieleniu

informacji publicznej na wniosek z 21 stycznia 2022 r. wobec nie udostępnienia żądanej w tym wniosku informacji. Skarżący w swoim wniosku żądał przekazania kopii wszystkich pozytywnie ocenionych prac egzaminacyjnych z prawa karnego pisanych na egzaminie adwokackim 18 maja 2021 r. wraz z dokonanymi przez sprawdzających ocenami cząstkowymi.

Organ zobowiązany 27 stycznia 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego wskazując, że żądanie przesłania prac egzaminacyjnych dotyka sfery prywatnej osób trzecich i nie może być traktowane jako informacja publiczna.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy żądanie sformułowane we wniosku skarżącego wpisuje się w zakres informacji publicznej.

W art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wymienione zostały sposoby udostępniania informacji kwalifikującej się jako informacja publiczna, przewidując jednocześnie w art. 10 u.d.i.p. udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba

że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Zatem na tle powołanych przepisów, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym

w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.

Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek

złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W sytuacji natomiast, gdy żądana

przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji

(por. wyroki NSA: z 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13; z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2566/22).

Okręgowa Rada Adwokacka jako organ samorządu zawodowego zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej, tak stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Natomiast analizując zagadnienie charakteru prawnego informacji dotyczącej prac egzaminacyjnych kandydatów na adwokatów oraz ocen cząstkowych z tego egzaminu, należało uwzględnić sytuację prawną osób biorących udział w takim egzaminie. Podkreślić należy, że szczegółowe zasady odbywania aplikacji adwokackiej oraz przeprowadzania egzaminów adwokackich regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 poz. 1651 ze zm.;

dalej: "u.p.a."). Z regulacji u.p.a. wynika, że osoba biorąca udział w egzaminie adwokackim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód adwokata. Prowadzi to do wniosku, że decyzja takiej osoby o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień adwokata, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób mogących w przyszłości uzyskać statusu osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Przyjdzie stwierdzić, że praca egzaminacyjna kandydatów na adwokatów jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej stosowania w praktyce (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 835/15).

Sąd zwraca uwagę, że również oceny cząstkowe dotyczące konkretnych prac egzaminacyjnych wystawione przez egzaminatorów nie dotyczą komisji, ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. W ocenie Sądu dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną, ale dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby i jego wyników, nie może stanowić informacji publicznej.

Wskazać natomiast należy, że informację publiczną może stanowić ogólna informacja w zakresie liczby osób zdających egzamin i wystawionych ocen przez komisję - taka informacja dotyczy bowiem efektu pracy komisji.

W konsekwencji, skoro wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., ponieważ nie posiada przymiotu informacji publicznej, to nie mogło dojść ani do jej udostępnienia

(w drodze czynności materialno-technicznej), ani też do odmowy udostępnienia

(w drodze wydania decyzji administracyjnej).

W związku z tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, to organ zobowiązany mógł jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Tak, też organ zobowiązany zareagował na wniosek w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu skoro skarżący został pismem z 25 stycznia 2022 r. poinformowany przez organ zobowiązany, że jego żądanie w takim kształcie nie dotyczy informacji publicznej, to należało stwierdzić, że organ zobowiązany nie pozostaje w bezczynności, co do wniosku z 21 stycznia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej.

Sądowi znane jest stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniach wyroków powołanych w ponagleniu (sygn. akt: I OSK 1599/15 i I OSK 1097/15). Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że żądania tam wskazane dotyczyły udostępnienia

ocen cząstkowych wraz z uzasadnieniem tych ocen. Jest to jednak inny zakres niż rozpoznawany w niniejszej sprawie, więc już tylko z tego powodu nie mógł stanowić odniesienia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Ponadto orzeczenia te stanowią rezultat przeprowadzonej przez NSA analizy spraw indywidualnych.

W konsekwencji na gruncie u.d.i.p. w kontrolowanej sprawie nie można uznać, że na dzień wniesienia skargi organ zobowiązany pozostawał w bezczynności, skoro udzielił odpowiedzi na wniosek we właściwej formie i w terminie ustawowym. Niezadowolenie skarżącego z treści udzielonej odpowiedzi nie dowodzi zaś tego, że organ pozostaje w bezczynności.

W tym stanie rzeczy, uznając że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu zobowiązanego w udostępnieniu informacji publicznej,

Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w sprawie skargę.