II SAB/Rz 85/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi P.D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P.D. z dnia 24 marca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego P.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. D. (dalej: skarżący), wnioskiem z 24 marca 2022 r., który wpłynął do organu 25 marca 2022 r. za pośrednictwem poczty e-mail, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: Komendant/organ) o udzielnie mu informacji publicznej, obejmującej dokumentację dotyczącą policjanta W. P.:

1. życiorys,

2. kopię dyplomu ukończenia uczelni,

3. informację o przebiegu drogi zawodowej,

4. kopię mianowania na policjanta,

5. kopię oświadczenia majątkowego,

6. kopię aktualnych badań lekarskich,

7. kopię aktualnych badań psychiatrycznych.

8. informacji o wykształceniu w chwili zatrudnienia i w chwili zakończenia pracy,

9. informacje w zakresie postępowań dyscyplinarnych (tj. ilości i sygnatur) oraz informacji dotyczących nałożonych kar.

We wniosku wskazano, aby informacje po anonimizacji przesłać drogą elektroniczną.

W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w [...]pismem z 5 kwietnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że żądanie nie może zostać zrealizowane w trybie informacji publicznej, gdyż nie odpowiadałoby to jej celowi i funkcji. W ocenie organu żądanie zawarte ww. wniosku ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy, a zatem nie może być zrealizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto wskazano, że W. P. jest świadkiem w postępowaniu karnym o sygn. [...], toczącym się przeciwko skarżącemu przed Sądem Rejonowym w [...].

W dniu 12 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...], w zakresie jego wniosku o udzielenie mu informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim ten przepis stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W związku powyższym skarżący wystąpił o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku.

Komendant, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu, dokumentacja objęta wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej. Udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego nastąpiło w sposób prawidłowy w formie pisma. Według organu wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie ma w takim przypadku uzasadnienia prawnego. Odpowiedź Komendanta na przedmiotowy wniosek, mieściła się w ramach działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. W związku w powyższym organ ocenił, że zarzuty bezczynności i odmowy udzielenia informacji publicznej, są nieuprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Dopuszczalność kontroli sądowej w sprawach bezczynności wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

Wniosek skarżącego z dnia 24 marca 2022 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczył udostępnienia zanonimizowanych skanów dokumentów odnoszących się do pracy wskazanego z imienia i nazwiska policjanta, a to życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły wyższej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii oświadczenia majątkowego, kopii aktualnych badań lekarskich, kopii aktualnych badań psychiatrycznych, informacji o wykształceniu w chwili zatrudnienia i w chwili zakończenia pracy, a także informacji w zakresie postępowań dyscyplinarnych (tj. ilości i sygnatur) oraz informacji dotyczących nałożonych kar.

Odpowiadając na ten wniosek Komendant pismem z 5 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącego, że jego żądanie nie dotyczy w istocie informacji publicznej, albowiem nie wynika z realizacji interesu publicznego, ale z jego indywidualnego, prywatnego interesu, wobec czego jego wniosek nie może być procedowany w trybie przepisów u.d.i.p.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest nietrafne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot, do którego został skierowany wniosek, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 d), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne, dlatego, co do zasady, informacje wiążące się z wykonywaną przez niego funkcją stanowią informację publiczną. Kryteria te spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku. Stwierdzenia te odnoszą się również do policjanta na emeryturze, o ile dotyczą pełnionej funkcji i niezależnie od tego, że jego służba nie miała "charakteru decyzyjnego". Na obiektywną ocenę powyższych danych jako informacji publicznej nie ma wpływu też to, że były policjant jest świadkiem w postępowaniu toczącym się przeciwko skarżącemu.

Ponieważ wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających informację publiczną i nie został załatwiony przez ich udostępnienie, bądź przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to uznać należy, że Komendant pozostawał w bezczynności.

WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 83/20, LEX, trafnie stwierdził, że wskazane wyżej kategorie dokumentów stanowią co do zasady źródło informacji publicznych, zaznaczając jednocześnie, iż odrębnymi zagadnieniami są dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W powołanym przepisie wskazano bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji - art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p..

Z tych względów organ zobowiązany będzie do dokonania szczegółowej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych i rozważania, czy i w jakim zakresie udostępnienie żądanych przez skarżącego danych mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności - art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/21, że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), a także z dokumentów prywatnych, np. życiorysu. Jednakże w tym ostatnim przypadku, należy wyraźnie oddzielić treść informacji od jej nośnika. Dokument prywatny może bowiem zawierać w sobie zarówno dane mające charakter publiczny – są to informacje związane z pełnieniem funkcji publicznej przez policjanta, jak i informacje pozbawione tego waloru. Udostępnieniu będzie podlegała zatem jedynie treść informacji publicznej w nim zawartej, nie zaś sama postać takiego dokumentu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., I OSK 1520/18, z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16 oraz z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2807/15).

Rozważając możliwość udostępnienia kopii aktualnych badań lekarskich i psychiatrycznych funkcjonariusza organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Zdaniem Sądu, ujawnieniu może podlegać informacja, iż funkcjonariusz jest zdolny do służby z uwagi na stan zdrowia. Wykluczone jest natomiast ujawnianie wyników testów psychiatrycznych, psychologicznych czy też innych badań lekarskich. Dotyczą one sfery osobistej człowieka i nie są informacją publiczną, gdyż nie są informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Na mocy art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlegają natomiast udostępnieniu informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody, z zastrzeżeniem art. 62 ust. 7 ustawy o Policji. Informacje te stanowią bowiem tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W tym zakresie skarżony organ policyjny był jednak zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 maja 2021 r., II SAB/Rz 33/21).

Odmowa udostępnienia danych kwalifikujących się do kategorii informacji publicznej – w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której uzasadnieniu organ winien wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym wypadku zaistnienia ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem Komendant Powiatowy Policji w [...] ani nie udostępnił skarżącemu żądanych danych, ani też nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p..

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Komendant ponownie rozpoznając wniosek strony powinien rozważyć czy należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie powyższych danych (np. w postaci częściowo zanonimizowanej).

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Komendant odpowiedział na wniosek skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Błędnie jednak uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów odpowiadających wysokości wniesionego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.