II SAB/Rz 72/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –

W dniu 30 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga WD (dalej: "Skarżący") na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant", "KWP" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] października 2022 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii lub skanu wystąpień pokontrolnych z kontroli przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie w 2017 r. w zakresie:

1. poprawności wdrożenia procedury "Niebieskiej karty" w odniesieniu do – jak podał – rodziny [...] zamieszkałej w [...], przez Komendę Miejską w [...];

2. zasadności i prawidłowości realizacji czynności wyjaśniających oraz postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w związku z interwencjami służbowymi podejmowanymi 28 maja 2017 r. w [...];

3. prawidłowości przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg oraz wniosków w Komendzie Powiatowej Policji w [...], Komendzie Powiatowej Policji w [...], Komendzie Powiatowej Policji w [...] oraz Komendzie Policji w [...].

W piśmie z 18 października 2022 r. nr WKS-404/22, WKS/IP-84/22 Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie poinformował Skarżącego, że wnioskowane informacje zostały przekazane do archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie i aktualnie wchodzą w skład zasobu archiwalnego. Oznacza to, że wniosek Skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem udostępnienie informacji wchodzących w skład zasobu archiwalnego winno odbyć się w trybie określonym ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 164 z późn. zm.) – dalej: "u.n.z.a.", a nie ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.".

Wnioskiem z 20 marca 2023 r. Skarżący ponowił swoje żądanie w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z 4 października 2022 r. Pismem z 24 marca 2023 r. Komendant wezwał Skarżącego do sprecyzowania i uszczegółowienia wniosku. Organ podniósł, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych określonych § 35 ust. 2 pkt 3 i 4 Zarządzenia nr 920 Komendanta Głównego Policji z 11 września 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej w Policji, w zakresie wskazania materiałów lub określenia tematu, którego one dotyczą oraz określenia celu i proponowanego sposobu wykorzystania udostępnionych materiałów. Ponadto w ocenie Organu zakres wnioskowanych danych jest zbyt ogólny i uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kwerendy w kontekście zgłoszonego żądania. Pismem z 3 kwietnia 2023 r. Skarżący podniósł, że kontrole objęte wnioskiem zostały wyszczególnione w Sprawozdaniu z działalności kontrolnej Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie w biuletynie informacji publicznej Organu, zaś celem uzyskania ww. danych jest zaspokojenie potrzeb informacyjnych Skarżącego. W piśmie z 18 kwietnia 2023 r. Komendant przesłał Skarżącemu uwierzytelnioną i zanonimizowaną kopię Sprawozdania z kontroli w trybie uproszonym, przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie w zakresie pkt 2 wniosku. Odnośnie udostępnienia Sprawozdania z kontroli poprawności wdrożenia procedury "Niebieskiej karty" Komendant podniósł, że tego rodzaju materiały archiwalne – stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. z 2011 r. Nr 196, poz. 1161), nie podlegają udostępnienie podmiotom innym niż strony lub uczestnicy czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy.

Pismem z 25 kwietnia 2023 r. Skarżący ponownie zwrócił się do Organu o udostępnienie wnioskowanych informacji, niemniej bez anonimizacji danych osobowych funkcjonariuszy. Odnośnie odmowy udostępnienia informacji dotyczących poprawności wdrożenia procedury "Niebieskiej karty" Skarżący podniósł, że wskazany przez Organ przepis rozporządzenia odnosi się do innego stanu faktycznego niż przedmiot żądanej informacji, a ponadto nie wprowadza całkowitego zakazu udostępniania informacji. Skarżący podniósł ponadto, że odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w dodrze decyzji, od której przysługuje prawo wniesienia odwołania. W piśmie z 9 maja 2023 r. Organ podniósł, że w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie zasadne było zanonimizowanie danych funkcjonariuszy, zaś brak zastosowania przepisów u.d.i.p. oznacza także brak konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem Skarżącego powyższe oznacza, że Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym u.d.i.p. nie udostępnił całości wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z 4 października 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela stanowisko Organu, że wobec przekazania wnioskowanych informacji do archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie oraz objęcia ich zasobem archiwalnym, wniosek Skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Udostępnienie informacji wchodzących w skład zasobu archiwalnego winno odbyć się w trybie określonym u.n.z.a., a nie u.d.i.p. Przepisy u.n.z.a. oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze w zakresie, w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach państwowych lub archiwach wyodrębnionych, jako unormowania szczególne, mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami u.d.i.p. Pierwszeństwo stosowania u.n.z.a. dotyczy także kwestii ewentualnego dalszego udostępniania materiałów pozyskanych z archiwum wyodrębnionego. Informacja publiczna może bowiem podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - która normuje podstawowe tryby dostępu - ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. - które to zastrzeżenie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). Cytowany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Należy przy tym podkreślić, że wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy całej ustawy, a nie tylko jej rozdziałów 1 i 2, gdyż norma kolizyjna ujęta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - inaczej niż ta zawarta w art. 23a ust. 5 u.d.i.p. - ma charakter ogólny (por. wyrok NSA z 22 września 2016 r. I OSK 371/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20 listopada 2014 r. IV SAB/Po 54/14; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.z.n.a., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych, z wyłączeniem archiwum wyodrębnionego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w tym:

1) sposób postępowania z materiałami archiwalnymi zawierającymi informacje stanowiące tajemnice prawnie chronione, w szczególności informacje niejawne albo dane osobowe podlegające ochronie,

2) zakres udostępniania dokumentacji dotyczącej osób fizycznych tym osobom dla celów własnych,

3) szczególne wypadki wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych,

4) odpłatność za udostępnianie materiałów archiwalnych w przypadku ponoszenia przez archiwum dodatkowych kosztów z tego tytułu,

5) odpłatność za sporządzenie reprodukcji materiałów archiwalnych

- uwzględniając szczególny charakter dokumentacji i potrzebę jej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem oraz wysokość wydatków ponoszonych w związku z udostępnieniem materiałów archiwalnych.

Aktem wykonawczym w rozumieniu przytoczonej regulacji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. z 2011 r. Nr 196, poz. 1161). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, materiały archiwalne dotyczące osób fizycznych udostępnia się w pełnym zakresie tym osobom do celów własnych, jeżeli nie narusza to prawnie chronionych interesów państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli, danych osobowych zawartych w tych materiałach lub innych informacji podlegających ograniczonemu dostępowi. Stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia, materiały archiwalne, o których mowa w ust. 1, zawierające dane osób trzecich są udostępniane po anonimizacji tych danych. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 rozporządzenia, obowiązek anonimizacji danych nie dotyczy danych osób trzecich związanych z pełnieniem przez nie funkcji publicznych. Mając na uwadze powyższe słusznie wskazał Organ, że w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie zasadne było zanonimizowanie danych funkcjonariuszy, zaś brak zastosowania przepisów u.d.i.p. oznacza także brak konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zasadnie również wskazał Komendant, że skoro stosownie do § 3 zarządzenia Nr 45 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w archiwach wyodrębnionych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MSWiA z 2008 r. Nr 9, poz. 42), archiwa wyodrębnione, o których mowa w § 2 pkt 1, są podporządkowane odpowiednio właściwym organom lub kierownikom jednostek organizacyjnych, to w sprawie maja zastosowanie przepisy zarządzenia Nr 920 Komendanta Głównego Policji z dnia 11 września 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2008 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 18 zarządzenia Nr 45 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w archiwach wyodrębnionych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych, Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej i Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, każdy w swoim zakresie, zapewnią funkcjonowanie archiwów zakładowych i składnic akt prowadzonych przez podległe im jednostki terenowe z uwzględnieniem zasad postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w archiwach wyodrębnionych.

Zgodnie z § 35 ust. 2 zarządzenia Nr 920 Komendanta Głównego Policji z dnia 11 września 2008 r., akta udostępnia się na podstawie pisemnego wniosku podmiotu zainteresowanego zawierającego:

1) imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości oraz adres do korespondencji - jeżeli zgłoszenie składa osoba fizyczna lub jej upoważniony przedstawiciel;

2) nazwę i siedzibę osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby upoważnionej, której mają być udostępnione materiały - jeżeli zgłoszenie składa osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej;

3) wskazanie materiałów lub określenie tematu, którego one dotyczą;

4) określenie celu i proponowany sposób wykorzystania udostępnionych materiałów.

Słusznie wskazał Komendant, że wniosek Skarżącego nie spełniał wymogów formalnych określonych § 35 ust. 2 pkt 3 i 4 Zarządzenia nr 920 Komendanta Głównego Policji z 11 września 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej w Policji, w zakresie wskazania materiałów lub określenia tematu, którego one dotyczą oraz określenia celu i proponowanego sposobu wykorzystania udostępnionych materiałów. Powyższe uprawniało również do przyjęcia, że zakres wnioskowanych danych jest zbyt ogólny i uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kwerendy w kontekście zgłoszonego żądania. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu bezczynności Organu. Komediant, mając na względzie przytoczone wyżej regulacje, rozpatrzył wniosek Skarżącego i udostępnił uwierzytelnioną i zanonimizowaną kopie sprawozdania z kontroli w trybie uproszczonym przeprowadzonej przez Wydział Kontroli KWP w Rzeszowie w 2017 r. Jednocześnie odnośnie żądania udostępnienia informacji odnośnie poprawności wdrożenia procedury "Niebieskiej karty" przez KMP w [...], Organ stwierdził, ze udostępnienie tych informacji nie jest możliwe, uzasadniając wyrażone stanowisko we wszystkich pismach kierowanych do Skarżącego.

W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.