II SAB/Rz 129/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa Podkarpackiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej J. M. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).

II SAB/Rz 129/23

UZASADNIENIE

J.M. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Marszałka Województwa Podkarpackiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższych zarzutów skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do:

1. załatwienia wniosku z 2 października 2021 r. dotyczącego udostępnienia projektu stałej organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości D.,

2. zbadanie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak, to nałożenie grzywny na organ zobowiązany,

3. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że za pomocą platformy ePUAP w dniu 2 października 2021 r. złożył do Marszałka wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP, projektu organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości D.

W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Marszałek Województwa Podkarpackiego nie udostępnił informacji o którą wnioskował. Zamiast udostępnienia informacji organ prowadził korespondencję, w której wykazywał swoją niechęć do udostępnienia informacji przywołując zapisy z u.d.i.p. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. II SAB/Rz 185/21 WSA w Rzeszowie w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Marszałka Województwa Podkarpackiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał Marszałka Województwa Podkarpackiego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia

2 października 2021 roku w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzoł od Marszałka Województwa Podkarpackiego na rzecz J.M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na koniec tego etapu załatwiania jego wniosku Marszałek wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W reakcji na to pismo poinformował, że w jego ocenie nie stanowi ono prawidłowej decyzji. W związku z brakiem reakcji ze strony organu wystosował zażalenie na tę "decyzję" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Organ nadzorczy w decyzji z 14 września 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego. W tej sytuacji wystąpił do WSA w Rzeszowie za pośrednictwem SKO ze skargą - wnioskiem o stwierdzenie nieważności przywołanych powyżej decyzji. W sprawie o sygn. II SA/Rz 814/23 Sąd odrzucił skargę ze względu na upływ ustawowego terminu na zaskarżenie decyzji, wskazując równocześnie, że prawidłowym adresatem takiego wniosku jest SKO w Rzeszowie. W kolejnym kroku - 6 lipca 2023 r. skierował do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 14 września 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ich podstawą był "wniosek bez podpisu odręcznego, jak i elektronicznego (kwalifikowanego)".

Po otrzymaniu decyzji SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji z 2022 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego pismem z 15 września 2023 r., wysłanym tradycyjną pocztą (zamiast poprzez ePUAP), wezwał skarżącego do podpisania wniosku. W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazał na nieprawidłowy sposób prowadzenia korespondencji oraz na niewłaściwe zastosowanie przepisów u.d.i.p.

W dalszej kolejności 28 września 2023 r. Marszałek poinformował skarżącego, że dalsze działania będą prowadzone po uprawomocnieniu się decyzji SKO w Rzeszowie. Pismem z 6 października 2023 r. poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i jednocześnie wydłużył czas postępowania do 8 listopada 2023 r. Następnie 18 października 2023 r. otrzymał kolejne pismo od Marszałka Województwa Podkarpackiego (wysłane poprzez ePUAP), w którym wezwał go do przesłania podpisanego wniosku w związku z planowanym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Skarżący wyjaśnił, że tego samego dnia przesłał do organu plik PDF z wydrukiem pierwotnego wniosku z 2021 r. opatrzonego podpisem kwalifikowanym. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał żadnej korespondencji w tej sprawie.

Zdaniem skarżącego organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na przedstawioną argumentację

o braku środków technicznych w terminie 14 dni od dnia otrzymania podpisanego wniosku, ani nawet do dnia 8 listopada 2023 r., czyli do końca wydłużonego terminu na załatwienie jego wniosku. Skarżący podkreślił, że Marszałek pomimo prowadzonych czynności i korespondencji pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z 2 października 2021 r., czyli już ponad 2 lata. Stwierdzone rażące naruszenie prawa i dalsze niestosowanie się do przepisów u.d.i.p. świadczą o zamierzonym działaniu w celu nieudostępniania wnioskowanej informacji. Skarżący podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że Marszałek jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich, jest podmiotowo zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zakres wniosku obejmuje projekt organizacji ruchu, a tego typu dokumenty stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Podkarpackiego zawnioskował o jej oddalenie. Wyjaśnił, że istotny w niniejszej sprawie jest fakt, że organ nie posiada wersji elektronicznej żądanego dokumentu. Organ dysponuje jedynie wersją papierową. Brak wersji elektronicznej wynika z przyczyn obiektywnych, bowiem organ nie posiada jednego zbioru (projektu) zawierającego ujednolicenie wszystkich projektów organizacji ruchu stanowiącego odrębną całość.

Wyjaśnił, że art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje umorzenie postępowania jeżeli udostępnienie żądanej informacji w sposób i formie wskazanej we wniosku nie jest możliwe, ponieważ uniemożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, a wnioskodawca w zakreślonym terminie nie wskazał innej formy udostępnienia żądanej informacji.

Organ wyjaśnił, że brak wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu wynika z charakteru składanych do zatwierdzenia projektów oraz z zakresu, który one obejmują. Brak odpowiedniego sprzętu technicznego, środków technicznych uniemożliwiał udostępnienie informacji w żądanej formie. Deficyt odpowiedniego sprzętu oraz pomieszczeń dedykowanych do prowadzenia tego typu operacji uniemożliwia realizację digitalizacji projektu organizacji ruchu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że w razie stwierdzenia, że środki techniczne którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie pismem z 10 marca 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji w sposób określony we wniosku, tj. w wersji elektronicznej. Jednocześnie poinformował, że projekt stałej organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi może zostać mu przedstawiony do wglądu w wersji papierowej.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca podtrzymał swój wniosek co do przekazania mu żądanej informacji w formie elektronicznej.

Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji zmuszony był do wydania decyzji z 31 marca 2022 r. nr OR-II.1431.41.2021.TD o umorzeniu postępowania. SKO w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 5 maja 2022 r. nr SKO.4105/15/2022 utrzymało w mocy wyżej w mocy decyzję Marszałka.

Jednakże 6 września 2023 r. SKO o stwierdziło nieważność wyżej wymienionej decyzji z uwagi na brak podpisu wnioskodawcy na wniosku.

Po uzupełnieniu podpisu, przez wnioskodawcę na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji w sposób określony we wniosku, tj. w wersji elektronicznej. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że projekt stałej organizacji ruchu może zostać mu przedstawiony do wglądu w wersji papierowej. Wnioskodawca w dalszym ciągu podtrzymał swój wniosek co do przekazania mu żądanej informacji w formie elektronicznej.

W tej sytuacji Marszałek Województwa Podkarpackiego decyzją z 23 października 2023 r. nr OR-II.1431.41.2021.TD umorzył postępowanie.

Wnioskodawca nie odebrał ww. decyzji. W ocenie organu zachodzi jednak domniemanie jej doręczenia. Skarżący nie wniósł odwołania, lecz skargę na bezczynność do Sądu.

Organ stwierdził, że załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia J.M. informacji publicznej. Nie można zatem mówić o bezczynności organu. Jeżeli wnioskodawca nie zgodził się ze sposobem załatwienia sprawy winien złożyć odwołanie od tej decyzji, a nie wnosić skargę na bezczynność. Środki zaskarżenia przysługujące wnioskodawcy nie przysługą równolegle i dwutorowo w zależności od jego woli. Brak zaskarżenia decyzji skutkuje domniemaniem, że wnioskodawca zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w decyzji i zamyka mu to drogę do wzruszenia tego stanowiska wyrażonego w tej opinii przy zastosowaniu zwyczajnych środków zaskarżenia. W sytuacji, gdy organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej albo umorzeniu postępowania, wnioskodawca nie może złożyć skutecznie skargi na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, która obejmuje m.in. kwestię bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej rozpatrywanych w trybie u.d.i.p.

Zgodnie jednak z art. 58 § 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Stosownie do powyższego, warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest m.in. stwierdzenie dopuszczalności skargi, bez czego nie jest możliwe nadanie jej biegu i merytoryczne rozpoznanie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Marszałka Województwa Podkarpackiego w rozpoznaniu wniosku J.M. z dnia 2 października 2021 r. dotyczącego udostępnienia projektu stałej organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości D.

Kwestia bezczynności organu w rozpoznawaniu tegoż wniosku z dnia 2 października 2021 r. była przedmiotem prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2022 r. II SAB/Rz 185/21.

W wyroku tym Sąd zobowiązał Marszałka Województwa Podkarpackiego do rozpoznania wniosku J.M. o udzielenie informacji publicznej z dnia

2 października 2021 roku obejmującego żądanie udostępnienia w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości D. w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Marszałka Województwa Podkarpackiego na rzecz J.M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zachodzi więc oczywista tożsamość przedmiotowa i podmiotowa niniejszej sprawy z prawomocnie rozstrzygniętą sprawą wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2022 r. II SAB/Rz 185/21.

Przesądza to o wypełnieniu hipotezy art. 58 § 1 pkt 4 in fine P.p.s.a. z uwagi na zaistniałą przeszkodę w rozpoznaniu sprawy w postaci res iudicata.

W kontrolowanym postępowaniu zaistniała także druga przeszkoda w jej rozpoznaniu.

Otóż opisana wyżej sprawa w wniosku skarżącego z dnia 2 października 2021 r. została decyzją Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 3 października 2023 r., nr OR-II.1431.41.2022.TD umorzona.

Skarga w niniejszej sprawie została do tutejszego Sądu wniesiona po tej dacie tj. 12 listopada 2023 r., co ma znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu z dnia 3 października 2023 r. została wydana, a problem pojawił się wyłącznie w zakresie prawidłowości jej doręczenia. Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie Sądu rozpatrującego tę sprawę, jest poglądem trafnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I FSK 1401/17, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "zaniechanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." (postanowienie NSA z dnia 21 października 2021 r. II OSK 1833/20; postanowienie z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 1047/19), "(...) Na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawem przewidzianym terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem bądź czynnością, wobec czego w zakresie bezczynności organu, podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym, w tym samej decyzji. Czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia, wobec czego sama prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi" (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2835/19; por. też: wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., I OSK 1031/190), "(...) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17). (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 26 maja 2023 r., III OSK 526/22)

Niniejsza skarga bezczynność podlega zatem odrzuceniu także na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Obowiązek odrzucenia skargi wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały II OPS 1/21, w której Sąd stwierdził, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia." Wyjaśnił także: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Przedmiotowe stanowisko można i należy również odnieść do stanu bezczynności organu. (por. cyt. wyżej postanowienie NSA z dnia 26 maja 2023 r., III OSK 526/22).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł.