II SAB/Rz 11/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku M. B. z dnia 4 grudnia 2023 r. w zakresie wybranej w konkursie treści oferty oraz kart oceny ofert, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. B. (dalej: skarżący) reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata W. B. jest bezczynność Starosty [...] (dalej: Starosta, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, 4 grudnia 2023 r. skarżący za pomocą poczty elektronicznej złożył do Starosty [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2023 roku na terenie Powiatu [...] oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników.

W odpowiedzi na wniosek, Organ pismem z 12 grudnia 2023 r. przesłał skarżącemu zestawienie ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert i protokołem, jednak odmówił przesłania wybranej w konkursie oferty wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej oraz nie przesłał kart oceny formalnej i merytorycznej ofert.

M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 4 grudnia 2023 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, a organ nie udzielił mu żądanej informacji w pełnym zakresie, gdyż wybrana w konkursie oferta bezsprzecznie stanowi informację publiczną, analogicznie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych.

W ocenie skarżącego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakter taki mają niewątpliwie dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, a więc oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Ponadto zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie tego typu zadań, realizowanych przez organizację pozarządową, wybieraną w otwartym konkursie ofert, odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów.

Skarżący podniósł, że oferta oceniona jako najkorzystniejsza, o którą wnioskował, zawiera przecież informacje o sprawach publicznych, czego dowodzi fakt, iż pozytywna ocena wybranej oferty musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył. Niewątpliwie w ofercie przedstawione są dane oferenta, które decydowały o wyborze oferty jako najkorzystniejszej, które należą do sfery informacji publicznej i pozwalają ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych zdecydował się wybrać właśnie tę, a nie inną ofertę.

Skarżący podniósł również, że pojęcia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z dokumentami urzędowymi, gdyż kluczowe znaczenie ma tutaj fakt, czy dany dokument zawiera informację publiczną. Bezsprzecznie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, że jej treść odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania organizacjom pozarządowym, z wykorzystaniem środków publicznych, tym samym zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ustawowym terminie rozpoznał wniosek skarżącego, przesłał dokumenty objęte zakresem informacji publicznej i wyjaśnił, z jakiego powodu nie przedstawił wybranej w konkursie oferty oraz kart oceny formalnej i merytorycznej wniosku, jako dokumentów niestanowiących informacji publicznej. Wobec powyższego nie można zatem uznać, że w sposób niepełny rozpoznał wniosek skarżącego, a zatem by pozostawał w bezczynności z załatwieniem sprawy.

Organ nie zgodził się z przedstawioną przez skarżącego definicją pojęcia "informacja publiczna" i podał, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, który ma kluczowe znaczenie w okolicznościach tej sprawy, a który wskazuje, że "przy ocenie tego typu kwestii należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej. Oznacza to, że treść oferty obejmującej realizację zadania publicznego, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jawny jest jedynie wynik takiego postępowania. Prywatnego charakteru złożonej oferty nie zmienia fakt, że została ona złożona do organu administracji publicznej i pozostaje w jego dyspozycji. Oferta nie stanowi bowiem treści zobowiązania stron, jak również nie jest związana z rozliczeniem środków przekazanych na realizację umowy. Informacją publiczną w takim przypadku jest natomiast sama umowa na realizację konkretnego zadania publicznego, zawarta przez organ z wybranym podmiotem.

Wobec powyższego organ w taki sposób ustalił charakter ofert złożonych w ramach niniejszej sprawy, uznając je za dokumenty prywatne, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ szczegółowo rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu tych informacji, które spełniają zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem sądowym, definicję "informacji publicznej". W związku z tym, nie pozostaje w bezczynności z rozpoznaniem wniosku skarżącego w jakiejkolwiek części. Natomiast brak przesłania skarżącemu treści oferty, która została wybrana, wynikał dodatkowo z faktu, że informacje podane w ofercie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa oferenta. Zawierały bowiem szczegółowe dane o charakterze organizacyjnym, między innymi dotyczące planowanego sposobu organizacji punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, zasad współpracy z wolontariuszami, co miało wpływ na treść złożonej oferty.

Zdaniem Starosty przekazanie tych danych, mogłoby narazić go na roszczenia związane z bezzasadnym ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa. Przedmiotowa oferta, tak jak każda inna oferta złożona w tym postępowaniu, stanowiła dokument zawierający autorski projekt sposobu realizacji planowanych do powierzenia działań. Z kolei upublicznienie informacji dotyczących autorskich sposobów realizacji zadania, może skutkować przejęciem tych rozwiązań przez inne podmioty aplikujące w analogicznych konkursach a Starostę mogłoby narazić na roszczenia z tytułu naruszenia praw autorskich, które mogą być dochodzone od organu, który udostępnił treść wniosku będącego dokumentem prywatnym i stanowiącym utwór w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 2509).

Z tego też względu przyjmuje się jednolicie, że nie podlegają udostępnieniu informacje niestanowiące treści zobowiązania stron takie jak opis doświadczenia wnioskodawcy, opis autorskich metod lub projektu realizacji zadania, jeśli nie składają się na treść zobowiązania umownego.

Organ wyjaśnił, że te same rozważania dotyczą także przyczyn, dla których nie udostępnił on skarżącemu kart ocen formalnych i merytorycznych złożonych ofert. Pomimo faktu sporządzenia kart ocen formalnych i merytorycznych przez organ władzy publicznej, ich treść nie stanowi informacji publicznej, ponieważ odnosi się do oceny treści indywidualnych ofert. Karty ocen formalnych i merytorycznych dotyczą konkretnych spraw indywidualnych (poszczególnych oferentów biorących udział w konkursie), a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) dodatkowo wskazuje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329)

W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W realiach niniejszej sprawy Skarżący wniósł skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku, jaki złożył 4 grudnia 2023r do Starosty [...]. Organ w terminie 14-dniowym udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytania, jednak odpowiedź ta była niepełna, bowiem Stronie nie udostępniono wybranej w konkursie treści oferty oraz kart oceny ofert.

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX).

W związku z powyższym zrealizowanie wniosku Skarżącego w niepełnym zakresie podlega kontroli Sądu w ramach oceby co do możliwośći zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 P.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości, że wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia wyszczególnionej we wniosku dokumentacji dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego obywatelskiego i edukacji prawnej na terenie powiatu.

Należy wskazać, że obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorząd powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945; dalej: n.p.p.). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 n.p.p., zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Według art. 19 ust. 1 n.p.p., zadania, o których mowa w art. 8 ust. 1, są finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Natomiast art. 11 ust. 2 n.p.p. wskazuje, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (vide art. 4a, art. 4b i art. 4c ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz. U. z 2023 r., poz. 571).

W świetle przywołanych regulacji Sąd uznał, że wniosek Skarżącego o udostępnienie treści oferty wybranej w konkursie oraz kart oceny ofert dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 26/19). Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawiera informacje o sprawach publicznych, zwłaszcza że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej. Niewątpliwie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, iż jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej. Istotne jest to, czy dokument zawiera informację publiczną.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., o sygn. II SAB/Po 81/15, LEX, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., o sygn. II SAB/Wa 109/17, LEX).

Nie budzi również wątpliwości, że informację publiczną stanowią karty oceny ofert. Są to niewątpliwie dokumenty wytworzone przez organ administracji publicznej w trakcie konkursu na realizację zadania publicznego, które dokumentują ocenę ofert, co w konsekwencji przekłada się na wynik konkursu, który decyduje o sposobie dysponowana mieniem publicznym. Tego rodzaju informacja wchodzi w zakres informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Bezzasadne jest twierdzenie Organu, że karty dotyczą spraw indywidualnych poszczególnych oferentów. Katy oceny ofert są dokumentami urzędowymi wytworzonymi w trakcie konkursu decydującego o sposobie realizacji zadania publicznego, który nie może zostać zakwalifikowany jako sprawa indywidualna.

Natomiast podnoszony przez organ zarzut ewentualnego naruszenia prawa autorskiego i wynikającej z niego ochrony prawnej nie powoduje, że informacja o sprawie publicznej przestaje mieć taki charakter, a skutkować może jedynie ograniczeniami przewidzianymi w art. 5 u.d.i.p. i być podstawą do wydania decyzji odmownej ( art. 16 u.d.i.p.)

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że skoro treść oferty wybranej w konkursie oraz karty oceny ofert nie zostały udostępnione, należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać Organ do ich udostępnienia, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Sąd nie zakwalifikował stwierdzonej bezczynności Starosty jako rażąco naruszającej prawo dostępu do informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał na względzie, że Organ w terminie zrealizował w części wniosek Skarżącego, zatem nie pozostawał zupełnie bezczynny w sprawie, zaś jego uchybienie polegało na nieprawidłowej kwalifikacji prawnej dokumentów objętych wnioskiem Skarżącego.

W pkt III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) zasądził na rzecz Skarżącego od Organu zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.