II SAB/Rz 108/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi C. U. na bezczynność A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego C. U. z dnia 20 kwietnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia przesłania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego C. U. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi C. U. (skarżący) jest bezczynność A o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z nadesłanych akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do A. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie następujących dokumentów:

1) umowy Spółki;

2) ostatniego złożonego sprawozdania z działalności za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.;

3) sprawozdania z działalności Spółki;

4) uchwały Zarządu Spółki oraz Rady Nadzorczej za rok 2018;

5) sprawozdania z realizacji zadań powierzonych Spółce przez samorząd gminny (w tym zgodność wykorzystania dotacji gminnych z zawartą umową);

6) informacji, kiedy członkowie Rady Nadzorczej Spółki, tj. E. P., I. H. i M. M. złożyli rezygnację z członkostwa w Radzie Nadzorczej;

7) dokumentu - umowy sponsorskiej z Hotelem A.;

8) informacji, kto wykonywał czynności związane z obsługą strony internetowej: www.mksbieszczady.pl w latach 2016 i 2017.

Jako sposób udostępnienia informacji skarżący wskazał adres poczty elektronicznej.

W skardze na bezczynność A. z siedzibą w [...] skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że już wcześniej, bo w dniu [...] listopada 2019 r. jako Radny Rady Miejskiej w [...] zwrócił się do Prezesa A. w [...] o udostępnienie dokumentów dotyczących Spółki, lecz nie otrzymał żadnej odpowiedzi.

Skarżący stwierdził, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Prezes A. w [...] (Prezes Zarządu Spółki) wniósł o odrzucenie lub o oddalenie skargi.

Prezes Zarządu Spółki stwierdził, że w związku z faktem, że informacja żądana przez skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., oraz z uwagi na brak bezczynności Spółki, przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona jako bezzasadna. W pierwszej kolejności Prezes Spółki wskazał, że dla oceny dopuszczalności skargi konieczne jest ustalenie zakresu, w jakim sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej może wykonywać funkcje kontrolne. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a w/w przepisu ustawy p.p.s.a., tj. w przypadkach niewydawania przez organy administracji nakazanych prawem decyzji administracyjnych, postanowień oraz innych aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej cechuje pewna szczególność, która wynika stąd, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w dwóch przypadkach - gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu, dokumentu, który stanowi informację publiczną w rozumieniu w/w ustawy oraz gdy organ umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. lub wniosek o jej udostępnienie został skierowany do podmiotu niewymienionego w treści art. 4 u.d.i.p., forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu. Jest to pogląd jednolity w doktrynie i orzecznictwie. Prezes Zarządu Spółki przytoczył na poparcie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 504/19 stwierdzając, że w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p wydanie decyzji jest niedopuszczalne. Organ w takiej sytuacji ma możliwość, nie obowiązek, powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a zatem nie podlega przedmiotowej ustawie. Udzielenie takiej informacji stanowi czynność materialno- techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Prezes Zarządu Spółki wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08. Zdaniem Prezesa Spółki przesłanką odrzucenia, względnie oddalenia przedmiotowej skargi jest fakt, że zaskarżona bezczynność nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga na bezczynność w istocie dotyczyła bezczynności Prezesa Zarządu A. z siedzibą w [....]. Ponadto skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Prezes Zarządu Spółki byłby zobowiązany do wydania decyzji, postanowień, innych aktów czy podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a tylko wówczas, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., możliwe jest zaskarżenie bezczynności organu. Prezes Zarządu Spółki jest wewnętrznym organem osoby prawnej, a nie organem administracji działającym na podstawie przepisów k.p.a., nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych. Wobec powyższego skargę należy uznać za niedopuszczalną, co przemawia za jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Prezesa Zarządu Spółki na gruncie u.d.i.p. organ jest zobowiązany do udzielania informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i która stanowi informację publiczną. Tym samym na zasadach określonych w przedmiotowej ustawie nie można domagać się wytworzenia informacji, której organ nie posiada bądź udostępnienia informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej lub powinna zostać udostępniona w innym trybie. W tym miejscu Prezes Zarządu Spółki wskazał, że u.d.i.p. definiuje informację publiczną bardzo szeroko. Informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Co istotne, nawet przyjęcie założenia, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Prezes Zarządu Spółki zauważył, że żądane przez skarżącego informacje z pkt 1 - 4 i pkt 6 wniosku udostępniane są w trybie określonym w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym. Z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 tej ustawy wynika, że Rejestr ten jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze, w tym w aktach rejestrowych. Co więcej, na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości dostępna jest przeglądarka dokumentów finansowych, przy pomocy której można uzyskać pełny i bezpłatny dostęp do sprawozdań finansowych każdej spółki, w tym sprawozdań z jej działalności. Aby to uczynić należy znać tylko i wyłącznie numer KRS danej spółki. Prezes Zarządu Spółki wskazał, że skoro informacje te dostępne są na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym, to nie podlegają one udostępnieniu w drodze u.d.i.p., co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11, z 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12, z 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 31/14, z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2593/14, z 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1976/16). Odnośnie do umowy sponsorskiej z Hotelem A. Prezes Zarządu Spółki wskazał, że skarżący otrzymał pełną treść dokumentu przedmiotowej umowy jako członek Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...], której jest przewodniczącym. Ponadto na jednej z sesji Rady Miejskiej w [...] skarżący jako radny mając przed sobą tekst tej umowy cytował jej fragmenty, zadając Burmistrzowi [...] pytania dotyczące zmiany nazwy Spółki. Powyższe również odnosi się do sprawozdań z realizacji zadań powierzonych Spółce przez samorząd gminny (w tym zgodności wykorzystywania dotacji gminnych z zawartą umową). Co więcej, przedmiotowe sprawozdania przekazywane są bezpośrednio Gminie [...], a skarżący jako radny Rady Miejskiej w [...] miał do nich pełny dostęp, wykonując nawet fotokopie tych sprawozdań. W ocenie Prezesa Zarządu Spółki pytanie dotyczące danych osoby wykonującej czynności związane z obsługą strony internetowej w latach 2016 i 2017 nie mieści się w definicji informacji o sprawach publicznych, tylko dotyczy zakresu obowiązków pracowniczych poszczególnych osób. Na poparcie stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona i jako taka podlega uwzględnieniu.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej będącej w posiadaniu lub wynikającej z dokumentów wytworzonych przez skarżony podmiot: A. z siedzibą w [....].

Warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został spełniony, albowiem Prezes Zarządu skarżonej Spółki wykonującej określone zadania publiczne i dysponującej majątkiem publicznym przekazanym w formie dotacji gminnych reprezentuje podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5) u.d.i.p. (zob. s. 3 odpowiedzi na skargę, k. 13 akt sądowych). Zgodnie z powyższym przepisem do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności zaś podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Warunek przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji został w niniejszej sprawie prima facie spełniony. Skarżący zażądał udostępnienia danych dotyczących: 1) umowy Spółki; 2) ostatniego złożonego sprawozdania z działalności za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.; 3) sprawozdania z działalności Spółki; 4) uchwały Zarządu Spółki oraz Rady Nadzorczej za rok 2018; 5) sprawozdania z realizacji zadań powierzonych Spółce przez samorząd gminny (w tym zgodność wykorzystania dotacji gminnych z zawartą umową); 6) informacji, kiedy wskazani z imienia i nazwiska członkowie Rady Nadzorczej Spółki złożyli rezygnację z członkostwa w Radzie Nadzorczej; 7) dokumentu - umowy sponsorskiej z Hotelem A.; 8) informacji, kto wykonywał czynności związane z obsługą strony internetowej: www.mksbieszczady.pl w latach 2016 i 2017.

Powyższe dane stosownie do niewyczerpującego katalogu szczegółowego wynikającego z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., z uwzględnieniem zasady ogólnej, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), można zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Polski ustawodawca przyjął szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, uznając że informacjami publicznymi są nie tylko dane związane z działalnością organów państwa lub innych podmiotów publicznych, lecz także te dane, które dotyczą podmiotów niepublicznych w zakresie, w jakim podmioty te wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (por. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że dane żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. wyczerpują co najmniej przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt. 2, 3 i 5 u.d.i.p.

Dane dotyczące umowy spółki obejmują informacje ustrojowo-organizacyjne o podmiocie, o którym mowa w art. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Dane dotyczące ostatniego złożonego sprawozdania z działalności za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., sprawozdania z działalności Spółki oraz sprawozdania z realizacji zadań powierzonych Spółce przez samorząd gminny (w tym zgodność wykorzystania dotacji gminnych z zawartą umową) stanowią informacje publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. Dane dotyczące uchwał Zarządu Spółki oraz Rady Nadzorczej za rok 2018 oraz dane osobowe dotyczące daty złożenia rezygnacji przez określonych członków Rady Nadzorczej stanowią informacje publiczne, o których mowa w art. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d-e) u.d.i.p.), z tym jednak zastrzeżeniem, że niepubliczny podmiot jest uprawniony do ograniczenia zakresu udostępnionych informacji zawartych w uchwałach jego organów (np. zarządu lub rady nadzorczej spółki) jedynie do tych informacji, które są związane z realizacją zadań publicznych lub dysponowaniem mieniem publicznym (w tym dotacjami gminnymi). W zakresie niezwiązanym z tego rodzaju działalnością publiczną podmiot niepubliczny, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie ma obowiązku udostępnienia żądanych danych. Jeżeli chodzi o dane objęte pkt. 7 i 8 wniosku (umowa sponsorska oraz informacje o podmiocie wykonującym czynności związane z obsługą strony internetowej: www.mksbieszczady.pl w latach 2016 i 2017), to w tym zakresie podmiot skarżony ma obowiązek zbadania, czy i w jakim zakresie powyższe żądanie może stanowić informację publiczną w związku z treścią powyższych informacji związaną z realizacją zadań publicznych lub dysponowaniem mieniem publicznym (w tym dotacjami gminnymi). Brak związku treści powyższych dokumentów z działalnością związaną z wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem mieniem publicznym (w tym dotacjami) będzie obligował Prezesa Zarządu skarżonego podmiotu do popartego odpowiednim wyjaśnieniem poinformowania skarżącego, że powyższe dane nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli natomiast żądane dane stanowią informacje publiczne, jednak zachodzą przesłanki do ograniczenia zakresu dostępu do nich na podstawie art. 5 ust. 1, 2-2a u.d.i.p., to obowiązkiem skarżonego podmiotu będzie wydanie rozstrzygnięcia odmownego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu reprezentującego skarżony podmiot do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z przedstawionymi powyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postepowania (art. 153 p.p.s.a.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Formułując taką ocenę, Sąd uwzględnił niepubliczny charakter skarżonego podmiotu, wyrażane przez ten podmiot wątpliwości prawne co do wykładni i stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że skarżący po złożeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniósł skargę dopiero [...] października 2020 r.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku, zasadzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonej Spółki na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.