II SAB/Rz 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Dyrektora [....] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego D. P. z dnia 8 lutego 2021 r. w terminie 14 dni o dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora [...] w [...] na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 9 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wpłynęła skarga DP (dalej: "Skarżący") na bezczynność Dyrektora [...] (dalej: "Dyrektor" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8 lutego 2021 r. Skarżący zwrócił się do w/w Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczących nauczycielki [....] – BW, w następującym zakresie:

1. staż pracy nauczyciela w bieżącej placówce,

2. staż pracy nauczyciela w oświacie ogółem,

3. stopień awansu zawodowego nauczyciela,

4. przedmioty wykładane obecnie,

5. zajęcia dodatkowe prowadzone przez nauczyciela

6. wykształcenie,

7. nazwa uczelni wydającej tytuł magistra,

8. rok ukończenia studiów magisterskich,

9. ocena ukończenia studiów magisterskich,

10. tytuł pracy magisterskiej,

11. kwalifikacje pedagogiczne nauczyciela,

12. kwalifikacje psychologiczne nauczyciela,

13. wskazanie czy nauczyciel był kiedykolwiek karany (wykroczenia, występki, zbrodnie),

14. podanie kiedy ostatnio wobec nauczyciela sprawdzany był status o niekaralności,

15. podanie czy wobec nauczyciela toczy się postępowanie karne,

16. podanie czy przeciwko nauczycielowi toczyło się postępowanie dyscyplinarne, a jeśli tak, to z jakim skutkiem,

17. podanie czy nauczyciel leczy lub leczył się psychiatrycznie,

18. podanie czy nauczyciel należał przed 4 czerwca 1989 r. do PZPR,

19. opisanie szczególnych osiągnięć w pracy dydaktycznej nauczyciela,

20. podanie w jakim wymiarze (jaką część etatu) pracuję nauczyciel,

21. wskazanie jaki jest średni godzinowy wymiar pracy nauczyciela,

22. podanie czy nauczyciel obecnie posiada wychowawstwo,

23. wskazanie czy w dniach 8 - 10 czerwca 2020 r. tj. w dniach egzaminu maturalnego na poziomie podstawowym, nauczycie miał wyznaczony dzień pracy, a jeśli tak, to czy był obecny. Natomiast jeśli nie, to z jakiego powodu,

24. podanie wysokości podstawowego wynagrodzenia nauczyciela,

25. podanie wysokości wynagrodzenia nauczyciela wraz z dodatkami.

W piśmie z [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor poinformował Skarżącego, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.), bowiem nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji. Ponadto Organ wskazał, że udostępnianie danych osobowych pracownika podlega ograniczeniom na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym u.d.i.p., ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Błędnie przy tym uznał, że wnioskowane informacje nie noszą waloru informacji publicznej. Skarżący podniósł, że jego wniosek dotyczył informacji ściśle związanych z publiczną, służbową sferą działalności nauczyciela. Nie odnosił się natomiast do sfery prywatnej tej osoby. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. W ocenie Organu, wniosek skarżącego nie miał na celu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, a ponadto udostępnienie żądanych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym bardziej, że wnioskodawca jest sąsiadem BW, a zatem uwzględnienie żądania Skarżącego może w szczególny sposób naruszać jej prywatność.

Skarżący w odpowiedzi na stanowisko Dyrektora wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom tego Organu nie jest sąsiadem osoby, której wniosek dotyczy. Organ nie wskazał na podstawie jakich przesłanek dokonał takich ustaleń oraz jaki ma to związek z brakiem rozpatrzenia w terminie jego wniosku. Niedopuszczalne jest jego zdaniem tworzenie obszarów zamieszkania, z których obywatel nie może złożyć wniosku o dostęp do informacji publicznej. Poza tym, Skarżący podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a.

Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).

Należy tez zważyć, iż w świetle powołanego przez Organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca określił okoliczności w jakich podmiot zobowiązany do stosowania jej przepisów może ograniczyć dostęp do informacji publicznej. Na mocy tej regulacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie w zdaniu drugim powyższego przepisu postanowiono, że to ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z przekazanych do WSA akt sprawy wynika stanowisko Dyrektora wyjaśniające wnioskodawcy przyczyny, dla których jego wniosek nie mógł zostać poddany regulacjom u.d.i.p. Otóż według Organu podanie skarżącego nie odnosi się do informacji o osobie pełniącej funkcje publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji. To stanowisko zostało podtrzymane w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem WSA powyższy pogląd Dyrektora nie usprawiedliwia jego bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Po pierwsze, nie budzi wątpliwości Sądu status prawny Dyrektora jako Organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, czyli stosowania przepisów u.d.i.p. także poprzez wydanie decyzji o odmowie dostępu. [...] jest szkołą publiczną zaś organem prowadzącym jest Gmina [...], co tym samym powoduje że jest to podmiot zobowiązany do stosowania przepisów u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Szkoła publiczna realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, LEX).

Po drugie, nie jest prawidłowe stanowisko Organu oparte na treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Otóż nauczyciel szkoły publicznej jest uznawany za osobę pełniącą funkcje publiczną. WSA podziela dominujące w orzecznictwie sądowym stanowisko zaliczające nauczycieli szkół publicznych do kręgu osób pełniących tego rodzaju funkcje. Otóż użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, jak podnosi Organ. To wyrażenie obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, choćby dopiero ubiegała się o ich wypełnianie (zob. wyroki NSA z 14 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1644/18, z 24 maja 2019 r., sygn. I OSK 2530/17, LEX). Do zadań publicznych zalicza się m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia, natomiast do zadań nauczycieli należy wykonywanie funkcji szkoły do jakich zalicza się funkcje dydaktyczną, wychowawczą oraz opiekuńczą (zob. art. 6 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, Dz.U. z 2021 r. poz. 1762).

Powołany przez Dyrektora w odpowiedzi na skargę przepis art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, wbrew pozorom, potwierdza powyższy wniosek skoro przyznaje nauczycielowi ochronę przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Oczywistym uzasadnieniem rozciągnięcia tej ochrony na nauczycieli wykonujących obowiązki służbowej jest realizowanie przez nich zadań publicznych w obszarze edukacji dzieci i młodzieży. Nauczyciel mimo, że nie wydaje żadnych decyzji w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych. Jego działania mają bezpośredni związek z merytorycznymi kompetencjami szkoły, gdyż służą realizacji tych kompetencji o czym stanowi wprost powołany wyżej przepis ustawy – Karta Nauczyciela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Rz 1539/21, LEX).

Dlatego nie można było przyznać racji stanowisku Dyrektora [....] o wykluczeniu informacji dotyczących nauczyciela tej szkoły spod granic znaczeniowych pojęcia informacji publicznej. Wnioskodawca miał prawo dostępu do informacji o nauczycielu zatrudnionym w tej szkole, ale co należy mocno zaznaczyć, o ile miały one związek z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, czyli wypełnianiem zadań nauczyciela. W szczególności należało udostępnić wiadomości o warunkach powierzenia i wykonywania tej funkcji. Dostęp do takiego zakresu danych gwarantuje uprawionemu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji tych ustaleń Dyrektor [....] winien był w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podjąć działania realizujące wniosek skarżącego, czyli udostępnić żądane dane (w całości lub w części) lub też wydać decyzję administracyjną o odmowie dostępu, bądź też poinformować wnioskodawcę że nie dysponuje żądanymi we wniosku informacjami. Wbrew tym obowiązkom Dyrektor nie zareagował w sposób prawem przewidziany, przyjmując nietrafne stanowisko o braku możliwości zrealizowania wniosku dostępowego z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej, z uwagi na niepełnienie przez nauczyciela funkcji publicznych. Zatem WSA zobligowany kryteriami wykonywania kontroli administracji publicznej (zgodność działania z obowiązującym prawem) potwierdził zarzuty skargi o powstaniu stanu bezczynności, której nie usprawiedliwiają argumenty przekazane w odpowiedzi na skargę.

WSA w tym miejscu pragnie wyraźnie też zaznaczyć, iż dokonane wyżej ustalenia z powodu charakteru niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności organu nie przesądzają o zupełnie bezwarunkowej i jednocześnie pełnej dopuszczalności udostępnienia żądanych przez skarżącego danych, poprzez udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania wyrażone w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. Dyrektor ponownie rozpoznając wniosek będzie zatem zobowiązany do wnikliwej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych, ewentualnie także uwzględnienia treści art. 3 pkt 1 u.d.i.p. i określonych tam warunków dostępu do informacji publicznej przetworzonej. Za konieczne WSA uważa rozważanie, czy i w jakim zakresie udostępnienie żądanych przez skarżącego danych na temat wskazanego z imienia i nazwiska nauczyciela mogłoby prowadzić do naruszenia prawa do prywatności w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają jednoznacznie bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji publicznej, tj. wykonywaniem zadań edukacyjnych. Jednocześnie należy też pamiętać, że w tym względzie nauczyciel może zrezygnować z przysługującej mu ochrony prywatności, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl powołanego przepisu ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej dotyczącej osoby pełniącej funkcje publiczne nie dotyczy informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dlatego do Dyrektora należeć będzie ocena, czy należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części zgłoszonego żądania), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie wnioskowanych danych. Tytułem przykładu WSA podkreśla, że charakteru informacji z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie będzie posiadać informacja o wieku konkretnego nauczyciela, bowiem nie łączy się ona z wykonywanymi przez tego nauczyciela czynnościami w zakresie powierzonych mu publicznych zadań, w tym nie zależy od niego wysokość wynagrodzenia (w tym ostatnim przedmiocie istotny jest staż) – tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z 7 czerwca 2022 r., o sygn. II SAB/Rz 43/22, LEX.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał w punkcie I wyroku skarżony Organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w punkcie II wyroku orzeczono, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ miał z powodu rodzaju oraz obszerności pytań wniosku dostępowego prawo do powzięcia subiektywnych wątpliwości prawnych w zakresie żądania skarżącego. Ponadto, Dyrektor niezwłocznie zareagował na złożony przez skarżącego wniosek, co nie może świadczyć o lekceważącym podejściu do obowiązujących przepisów.

Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zwrot tych kosztów od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej.