II SAB/Po 77/23

Dnia 10 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Sądu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]., na adres e-mail wis@[...].wsa.gov.pl, w dniu 18 sierpnia 2022 r. skierowany został z adresu e-mail [...]@gazeta.pl wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie odpowiedzi Starosty [...] na skargę w sprawie o sygnaturze II SAB/[...].

Pismem z 18 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezes WSA [...]. poinformował, że wnioskowana informacja (odpowiedź na skargę) nie jest informacją publiczną i dlatego nie może zostać udostępniona w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Mimo bowiem szerokiego rozumienia informacji publicznej fakt, że pewien dokument jest w posiadaniu organu, bądź też został przez niego wytworzony nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć sprawy publicznej.

Odpowiedź na skargę, o której doręczenie wnioskowano pochodzi w ocenie Prezesa WSA [...]. wprawdzie od organu, ale odnosi się do skargi i przedstawionego w niej naruszenia interesu prawnego osoby skarżącej. Wobec powyższego odpowiedź na skargę, tak jak każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. ujętej w piśmie procesowym z 30 września 2022 r. skarżący Z. M. wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, pkt 3 lit. d i e oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym; - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie prawa człowieka do informacji polegające na uniemożliwieniu pozyskania informacji zakreślonej wnioskiem.

Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Postanowieniem z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi uczyniono bezczynność Prezesa WSA [...]. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ostatnio przywołany przepis znajdował w niej zastosowanie. Jak przewiduje przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw przewidzianej w art. 10 P.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność.

Zakres sądowej kontroli sprowadza się wówczas do oceny, czy dana sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy ich wydanie nastąpiło w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W kontrolowanej sprawie do Prezesa WSA [...]. zwrócono się z wnioskiem – w trybie dostępu do informacji publicznej – o udostępnienie odpowiedzi na skargę jaka sporządzona została przez Starostę [...] w sprawie o sygn. akt II SAB/[...]. Prezes WSA [...]. w odpowiedzi na ten wniosek stwierdził, że ujęte w nim pismo procesowe nie jest nośnikiem informacji publicznej. Twierdzenia tego nie podziela skarżący. Istota sporu w sprawie sprowadza się wobec tego do oceny, czy objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji publicznej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wyjaśnić trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją zatem jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 i powołane tam orzecznictwo, ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 38, dostępna także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Już w oparciu o tę ogólną definicję przyjąć trzeba, że sporządzona przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę stanowić będzie informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek sporządzenia odpowiedzi na skargę przewidziano w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jest to przygotowywane na potrzeby postępowania przed sądem administracyjnym pismo procesowe, w którym organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, ustosunkowuje się do skierowanej do sądu skargi na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, a zwłaszcza odnosi się do określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego (por. art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Odpowiedź na skargę powinna przy tym czynić zadość ogólnym wymogom pisma procesowego określonym w art. 46 P.p.s.a. Skoro odpowiedź na skargę jest sformalizowaną odpowiedzią organu administracji publicznej na kierowane pod adresem tego organu zarzuty to z natury rzeczy zawiera ona informację o sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 250/16, CBOSA).

Nie inaczej jest w rozpatrywanym obecnie przypadku. Udostępniona w toku postępowania przed tut. Sądem odpowiedź na skargę sporządzona przez Starostę [...] w sprawie zarejestrowanej w Wojewódzki Sądzie Administracyjnym [...]. pod sygn. II SAB/[...] odnosi się do zarzucanej temu organowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, a więc – w istocie rzeczy – do kwestii zachowania przez rzeczony organ wynikających z powszechnie obowiązującego prawa wymogów przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prywatny wymiar tej sprawy, znajdujący wyraz przede wszystkim w tym, iż rzeczone pismo procesowe jest ustosunkowaniem się do skargi pochodzącej od osoby prywatnej, co jest akcentowane w stanowisku Prezesa WSA [...]., może mieć znaczenie co najwyżej dla zakresu udostępnianych informacji z powodu konieczności dokonania ich częściowej anonimizacji, względnie uzasadniać ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie może zaś przesądzać o ocenie charakteru rzeczonej odpowiedzi na skargę jako całości.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 u.d.i.p.

Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. doprecyzowuje ogólną definicję pojęcia informacji publicznej wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o takim charakterze, czyniąc to jednak w sposób otwarty, czemu służy użyty w nim zwrot: "w szczególności". W pkt 4 tego przepisu podano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

W art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zdefiniowano natomiast pojęcie dokumentu urzędowego jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Jeżeli zatem sporna odpowiedź na skargę zawierając treść oświadczenia woli, poprzez sformułowane w niej wnioski, jak i wiedzy, w postaci opisu przebiegu dotychczasowych czynności i przedstawienia stanowiska organu administracji publicznej w sprawie, konkretnego funkcjonariusza publicznego i dodatkowo została sporządzona (podpisana) przez tego funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, a ponadto złożona do akt konkretnego postępowania sądowego, to tym samym dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze, że dokument urzędowy zawierając treść oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego mieści się w pojęciu dane publiczne, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że nie stanowi on informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. przywołany już wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 250/16). Podkreślić przy tym trzeba, że w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wprost jako informację publiczną stanowiącą o danych publicznych uznano: "treść i postać dokumentów urzędowych". Zawarte tam wyliczenie nie ma przy tym charakteru enumeratywnego, skoro i tam posłużono się zwrotem: "w szczególności".

Sądowi znane jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko odmienne, w którym akcentuje się indywidualny wymiar spraw sądowych, w granicach której to linii orzeczniczej statuuje się stanowisko Prezes WSA [...]., iż sporna odpowiedź na skargę nie jest nośnikiem informacji publicznej (zob. wyroki NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 827/15, z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 942/15, z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/16, por. także wyrok NSA z 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12, CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela. Warto zauważyć, że przy jego wyrażeniu pomniejsza się znaczenie otwartego katalogu z art. 6 ust. 1, jak i pomija się otwarty charakter katalogu, jaki wynika także z samego pkt 4 lit. a tego przepisu. Na otwarty charakter tego katalogu dodatkowo wskazuje nadto art. 6 ust. 1 pkt 4 lit c u.d.i.p. wprost wskazujący, iż do danych publicznych zalicza się także treść innych (niż wskazane we wcześniejszych jednostkach redakcyjnych) wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, a takim wystąpieniem jest niewątpliwie odpowiedź na skargę sporządzona przez organ administracji, w której dokonuje on ocen tak zasadności skargi, jak i prawidłowości swoich wcześniejszych działań stanowiących przedmiot zaskarżenia.

W stanowisku tym dochodzi ponadto do całkowitego zmarginalizowania treści pisma procesowego i konieczności każdorazowego jej badania z perspektywy wypełnienia definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowego podkreślenia wymaga także i to, że w przypadku spraw przed sądami administracyjnymi wprawdzie interes prawny, który co do zasady cechować się musi indywidualnością, jest wyrazem prywatnego wymiaru określonej sprawy, to już naruszenie tego interesu prawnego rozpatrywane być powinno z perspektywy przestrzegania przez organ administracji publicznej powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sądy administracyjne powołane bowiem zostały do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest z perspektywy zgodności tej działalności z prawem (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Perspektywy tej nie można tracić z pola widzenia rozważając charakter pism procesowych władzy publicznej, jakie wnoszone są do sądu administracyjnego.

Od razu zauważyć także należy, że udostępnieniu przedmiotowej odpowiedzi na skargę w trybie u.d.i.p. nie sprzeciwia się art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przewiduje on, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowano z kolei problematykę dostępu do akt sprawy. Jak stanowi jej art. 12a § 4 akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.

W ocenie Sądu ostatnio przywołany przepis nie wyłącza w realiach rozpoznawanej sprawy konieczności sięgnięcia po rozwiązania przewidziane w u.d.i.p. Nie można bowiem utożsamiać poszczególnych trybów i wyłączać uzyskania na podstawie u.d.i.p. dostępu do dokumentów zawartych w aktach danego postępowania, gdy stanowią one informację publiczną jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania na podstawie przepisów u.d.i.p. ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania. Dostęp dla stron postępowania regulują bowiem przepisy odnośnych procedur (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2006/16 i powołane tam orzecznictwo oraz literaturę, pogląd ten wyrażony został na gruncie procedury administracyjnej, jednak trzeba go odpowiednio odnieść m.in. do postępowania przed sądami administracyjnymi). Tymczasem jak wynika z przekazanej do tut. Sądu okładki akt w sprawie udostępnienia informacji publicznej (adnotacja: "wnioskodawca nie jest stroną"), jak i z dostępnych tut. Sądowi informacji o sprawie II SAB/[...] z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach skarżący nie był stroną tego postępowania. Zresztą wyrok WSA [...]. z 12 października 2022 r., sygn. akt II SAB/[...], znajduje się w publicznej już bazie CBOSA z adnotacją "orzeczenie prawomocne" (por. pogląd co do zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyrażony w wyroku NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 250/16).

W konsekwencji powyższego uznać trzeba, że Prezes WSA [...]. dopuścił się bezczynności, który to stan trwał także w dacie wydania niniejszego wyroku, albowiem do chwili obecnej nie załatwił wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Termin wynikający z tego przepisu upływał w sprawie 1 września 2022 r.

Mając to na uwadze Sąd w pkt I wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zobowiązaniu Prezesa WSA [...]. do rozpoznania wniosku z 18 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Odnosząc się do zawartego skardze wniosku o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji przypomnieć natomiast należy, iż prawo do informacji publicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu ze względu na ochronę wartości wskazanych w tych przepisach, a co za tym idzie samo uznanie danej informacji za informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia skarżącemu tej informacji, a jedynie o obowiązku rozpoznania jego wniosku w trybie przewidzianym przepisami ustawy i w przypadku ewentualnego ustalenia, iż zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej konieczności wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej, w ramach instancyjnej i sądowej kontroli, której może zostać zweryfikowana ocena czy zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sąd w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, że Prezes WSA [...]. dopuścił się bezczynności.

W pkt III. wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby uznania, że działanie organu jest jawnie sprzeczne z prawem, co w niniejszej sprawie mając choćby na względzie różne stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych nie zaistniało. Na podkreślenie zasługuje także bardzo szybka reakcja Prezesa WSA [...]. na złożony wniosek, bowiem nastąpiła ona w tym samym dniu, w którym został on złożony drogą e-mail.

W pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. postanowiono o kosztach postępowania, do których zaliczyć trzeba uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.