II SAB/Po 153/26

Dnia 13 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi R. E. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia podania skarżącego z dnia 29 lipca 2025 r., o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 580;- zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 11 maja 2026 r. (data złożenia w siedzibie organu) obywatel [...] R. E., reprezentowany przez adwokata (dalej jako: "skarżący"; "cudzoziemiec" lub "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej jako: "Wojewoda: lub "organ") w sprawie rozpatrzenia wniosku cudzoziemca o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie Wojewodzie 14-dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt; 3) obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi cudzoziemiec podniósł, że w dniu 29 lipca 2025 r. złożył do organu wniosek o udzielenia zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Pismem z dnia 13 listopada 2025 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 10 sierpnia 2026 r. Wskazał w tym zakresie, że podana data ma charakter orientacyjny i wynika z dużej liczby postępowań w sprawach cudzoziemców prowadzonych jednocześnie przez Wojewodę. Podniesiono, iż od tego czasu organ ograniczył się jedynie do przeprowadzenia weryfikacji danych osobowych oraz dokumentów osobistych w listopadzie 2025 r., a następnie do sprawdzenia cudzoziemca przez służby bezpieczeństwa państwa. Tym samym w ocenie skarżącego Wojewoda naruszył przepisy procedury i regulacje zawarte w ustawie o cudzoziemcach, ponieważ mimo obowiązku rozpoznania wniosku w określonym ustawą terminie, po przeprowadzeniu weryfikacji, od grudnia 2025 r. Wojewoda nie dokonał żadnych czynności w sprawie.

Następnie skarżący wskazał, że pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie przejawiają żadnej woli podjęcia czynności i wykonywania w sposób należyty obowiązków służbowych, a wprowadzenie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepisów zawieszających terminy na załatwianie spraw spowodowało rozprężenie w wykonywaniu obowiązków zwłaszcza osób nadzorujących pracę Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego. Ma to w ocenie skarżący związek z okolicznością, iż organ nie zostanie ukarany grzywną, a wnioskodawca nie otrzyma sumy pieniężnej, co daje pracownikom poczucie dowolności w procedowaniu i braku odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie obowiązków. Zaniechania Wojewody powodują jednak niestabilność sytuacji osobistej u strony i niepewność co do jego dalszej pracy i pobytu w Polsce, a trudni się transportem międzynarodowym. Końcowo wskazano, że cudzoziemiec złożył wszystkie wymagane dokumenty i nie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W treści pisma wskazał najpierw, że wniesienie skargi poprzedzone zostało złożeniem ponaglenia w dniu 22 kwietnia 2026 r., które w dniu 29 kwietnia 2026 r. pozostawione zostało bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu na załatwienie sprawy.

Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 26 maja 2026 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został bowiem uzasadniony wykonywaniem pracy na rzecz podmiotu [...] na stanowisku [...], pod adresem: ul. [...], [...]. Zgodnie zaś z informacją dostępną w Krajowym Rejestrze Sądowym, rodzaj prowadzonej przez podmiot działalności gospodarczej nie jest powiązany z pracami [...], w związku z czym nie uzasadnia powierzenia cudzoziemcom takich prac do wykonywania. Ponadto pod wskazanym adresem nie znajduje się ani siedziba, ani oddział podmiotu powierzającego pracę co oznacza, że praca będzie świadczona na rzecz osoby trzeciej. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami, nie jest możliwe powierzenie cudzoziemcowi pracy przez podmiot niebędący agencją pracy tymczasowej, jeżeli praca ma być wykonywana na rzecz osoby trzeciej. W aktach sprawy nie znajdują się także aktualne zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, i Urzędu Skarbowego, potwierdzające dopełnienie obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne oraz niezalegania w uiszczaniu podatków.

Argumentując zaś wniosek o oddalenie skargi Wojewoda wskazał na obowiązujące do dnia 4 marca 2027 r. zawieszenie biegu terminów dotyczących postępowań w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców. W okresie tym zaś zaprzestanie czynności przez organ lub ich wykonywanie z opóźnieniem, nie może być podstawą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wojewoda nie zgodził się również z aktualnie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie poglądem, iż nastąpiła "istotna zmiana okoliczności", przez którą należy rozumieć stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z okresem przed wybuchem wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym, ponad trzyletnim okresie i która nie może już zostać uznawana za sytuację nadzwyczajną. Zdaniem organu ocena ta pozostaje w oderwaniu od działań ustawodawcy oraz Wojewody, a także nadzwyczajnej sytuacji migracyjnej panującej w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 29 lipca 2025 r.

W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie skarga została poprzedzona wymaganym ponagleniem, wobec czego spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b P.p.s.a. skarga jest zasadna, albowiem organ dopuścił się bezczynności z wniosku strony.

Idąc dalej zauważyć należy, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki".

Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 04 marca 2027 r.

Aktualnie, m.in. w wyrokach z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował swoje zmodyfikowane stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca") - w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości-bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Trzeba mieć zatem na uwadze, że Naczelnego Sądu Administracynego stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r.

W przedmiotowej sprawie wniosek do Wojewody wpłynął 29 lipca 2025 r. Pismem z dnia 13 listopada 2025 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 10 sierpnia 2026 r., a dopiero 26 maja 2026 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze wskazane przepisy, organ obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy liczony od złożenia kompletnego wniosku. Długość tego terminu jest zatem adekwatna do przeciętnego poziomu skomplikowania takiej sprawy oraz aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich tymi sprawami. Mimo że, po myśli art. 112a ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), to niemniej jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. A zatem do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 K.p.a. Bezczynność organu administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 kpa i wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem od momentu wpływu wniosku (tj. od dnia 29 lipca 2025 r.) do chwili orzekania minął rok, a organ nie wydał decyzji w sprawie, ani w inny sposób nie zakończył postępowania. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a.") stwierdził bezczynność organu, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono w pkt 3 wyroku). Okres prowadzenia postępowania był co prawda długi, ale organ pozostawał w przeświadczeniu, że skutecznie i zgodnie z prawem wprowadzono przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p.u. Ponadto znaczna liczba wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu na terytorium RP oraz problemy kadrowe i techniczne przemawiały za stwierdzeniem braku rażącego charakteru naruszenia prawa.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - mając na względzie charakter sprawy oraz ustawowo określony termin jej załatwienia - Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 60 dni, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215)

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.