II SAB/Po 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność E. S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. M. J. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") złożył do E. S.A. z siedzibą w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczył udzielenia informacji o właścicielu słupów energetycznych zlokalizowanych na działkach nr [...] oraz nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w N.. Są to słupy napowietrznej sieci energetycznej zlokalizowanej w przestrzeni będącej własnością właściciela działki nr [...]. Wniosek złożony został za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres emaliowy: [...]@[...].pl.

Jak wynika z treści wniosku, został jednocześnie wysłany do trzech podmiotów: E. S.A. z siedzibą w P., E.1 sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz do Burmistrza N. .

W udzielonej drogą elektroniczną w dniu 3 lutego 2022 r. odpowiedzi na wniosek skierowany do E. S.A. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką"), Spółka powiadomiła wnioskodawcę, że kwestia słupów energetycznych oraz napowietrznej sieci energetycznej nie dotyczy Spółki, lecz bezpośrednio Operatora Systemu Dystrybucyjnego – E.1 sp. z o.o. z siedzibą w P.. Jednocześnie podano adres e-mailowy tej Spółki, na który wnioskodawca powinien zwrócić się z zapytaniem oraz podano numer infolinii.

W odpowiedzi na otrzymaną wiadomość, wnioskodawca ponowił swoje żądanie podnosząc, że dalsze lekceważenie jego wniosku będzie skutkowało wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Kolejne pisma o tej samej treści M. J. wysyłał drogą mailową w dniu 4 lutego 2022 r., 27 lutego 2022 r. oraz 4 marca 2022 r.

W odpowiedzi, Spółka E. każdorazowo przekazywała wnioskodawcy odpowiedź o takiej samej treści, jak w e-mailu z dnia 3 lutego 2022 r. (e-maile Spółki z 4 lutego 2022 r., 28 lutego 2022 r. oraz 7 marca 2022 r.).

W wiadomości mailowej z dnia 11 marca 2022 r. wnioskodawca przesłał pismo zapowiadające skargę do wojewódzkich sądów administracyjnych w S. oraz w P.. W odpowiedzi wysłanej mailem z dnia 16 marca 2022 r., Spółka po raz kolejny wskazała, że sprawa dotyczy podmiotu E.1 sp. z o.o. z siedzibą w P., a nie Spółki E..

Skarżący złożył w dniu 19 marca 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (pismo nadesłane pocztą elektroniczną). Wniósł w niej o podjęcie skutecznych czynności mających na celu pozyskanie wnioskowanych dokumentów i wynikających z nich informacji. Z załączonych do pisma przewodniego pism wynika, że Skarżący wnioskuje także o podjęcie działań zmierzających do udostępnienia informacji publicznej przez inne podmioty, do których niegdyś kierował korespondencję w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółki – r. pr. T. F. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Spółka podniosła, że sprawa słupów energetycznych należy do innego podmiotu – E.1 sp. z o.o. z siedzibą w P., który pełni rolę Operatora Systemu Dystrybucyjnego. Tylko ten podmiot jest właściwy do udzielania informacji publicznej żądanych przez Skarżącego. Spółka E. nie jest właściwa do udostępnienia żądanych informacji, ponieważ ich nie posiada.

Z ostrożności procesowej, Spółka wskazała, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a celem Skarżącego jest pozyskanie wiadomości w jego prywatnej sprawie. Wyjaśniła ponadto, że w celu pokierowania Skarżącym dla uzyskania interesujących go wiadomości, Spółka wskazała adres (telefoniczny oraz mailowy) do podmiotu właściwego – E.1 sp. z o.o. z siedzibą w P.. Ten podmiot jest właściwy w tej sprawie, gdyż jest operatorem, o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zmianami). Mimo udzielenia tych informacji, Skarżący nie zaprzestał nadsyłania swoich wniosków i pism. Spółka natychmiastowo reagowała na pisma Skarżącego. Jeszcze w dniu 2 lutego 2022 r. wystosowano odpowiedź na wniosek Skarżącego. Powołując się na orzecznictwo Spółka wskazała, że Skarżący został poinformowany kto może posiadać interesującego go informacje publiczne. Sama nie posiadając tych informacji, odpowiedziała Skarżącemu i poinstruowała go dalej.

W dalszej części odpowiedzi na skargę, Spółka wyjaśniła, z ostrożności procesowej, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zmianami, zwanej dalej "u.d.i.p.") nie mogą być wykorzystywane w sprawach prywatnych.

Spółka podniosła, że celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest poznanie osoby właściciela tych słupów. Informacje o właścicielu oraz o napowietrznej sieci energetycznej nie są związane z gospodarowaniem majątkiem publicznym. Ta sprawa nie ma charakteru publicznego, a więc i informacja nie dotyczy sprawy publicznej. Celem u.d.i.p. jest kontrola działania instytucji publicznych, a nie wykorzystywanie wiadomości do celów niezwiązanych z ich działalnością.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r. o sygn. akt II SAB/Sz [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził swoją niewłaściwość (pkt 1. sentencji postanowienia) oraz przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu (pkt 2. sentencji postanowienia).

Akta sprawy (sądowe i administracyjne) zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 18 lipca 2022 r. Akta sądowe zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W stanie prawnym obowiązującym na dzień wniesienia skargi, skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Ponadto sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi jako niedopuszczalnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., w tym "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne, np. oddziały (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2436/13; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, są, co do zasady, uznawane w judykaturze za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2753/13; z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy, niż tylko dokumenty urzędowe oraz że nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

W świetle powyższego nie ulega więc wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącego stanowi informację publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że wniosek skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej z tego powodu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ponieważ ma służyć wnioskodawcy do prywatnych celów. Zaznaczenia jednakże w tym miejscu wymaga, że powyższe stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszej sprawie nie oznacza, że skarżącemu zostanie końcowo udzielona żądana informacja. Nie oznacza również, że stanowisko to będzie wiążące dla Spółki E.1, do której skarżący również wniósł wniosek z żądaniem tej samej treści, co w rozpatrywanej obecnie sprawie.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest to, że w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku skarżący został poinformowany, iż Spółka E. nie dysponuje żądaną informacją. W opinii Sądu taki sposób załatwienia wniosku skarżącego był prawidłowy.

Nie budzi wątpliwości, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją wyłącza możliwość postawienia skutecznego zarzutu bezczynności. Nie można bowiem przyjmować, że organ (względnie inny podmiot) ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. W opinii Sądu z treści udzielonej skarżącemu mailem z dnia 3 marca 2022 r. odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji o słupach energetycznych znajdujących się na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w N., jak i z treści tożsamych czterech kolejnych pism wysłanych do skarżącego w odpowiedzi na kolejne jego pisma w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie wynika, że E. S.A. nie posiada żądanych informacji oraz kto jest ich dysponentem. Co przy tym istotne, odpowiedź na pierwsze pismo skarżący otrzymał już następnego dnia po dniu wpływu wniosku do skarżonej Spółki, a zatem dochowany został termin 14 dni wynikający z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na każde kolejne pismo skarżącego w sprawie Spółka również bezzwłocznie odpowiadała.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie jest władny do zweryfikowania prawdziwości twierdzenia Spółki E. o nie posiadaniu żądanych informacji. Wyjaśnienia Spółki znajdują natomiast oparcie w treści aktów mocą których doszło do wyodrębnienia dwóch spółek E. S.A. i E.1 sp. z o.o. W tym zakresie Sądowi z urzędu wiadomym jest (zob. uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...], opublikowane na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w CBOSA), że w związku z połączeniem Energetyki P. S.A. z Energetyką S. S.A., Zakładem Energetycznym G. S.A., Z. Zakładem Energetycznym S.A. oraz Zakładem Energetycznym B. S.A, które miało miejsce w 2003 roku, Energetyka P. S.A. zmieniła nazwę na Grupa Energetyczna E. S.A. a następnie na E. S.A. Na mocy umowy zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa zawartej w 2007 roku, w celu wydzielenia operatora systemu dystrybucyjnego, spółka E. S.A. zawiązała spółkę E.1 Sp. z o.o. i wyposażyła ją w majątek dystrybucyjny w formie aportu oddziału E. S.A., który stanowił zespół składników materialnych i niematerialnych, wyodrębniony organizacyjnie i finansowo w sposób wystarczający do samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na dystrybucji energii elektrycznej. Obecnie zadania polegające na dystrybucji energii elektrycznej na obszarze, na którym znajdują się wskazane w treści wniosku Skarżącego działki, wykonuje spółka E.1 Sp. z o.o. z siedzibą w P. i to ona jest gestorem sieci elektrycznej. Tym samym to do tego podmiotu należało skierować żądanie o udostępnienie informacji o słupach energetycznych znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w m. N., co jak wynika z akt sprawy Skarżący uczynił.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.