II SAB/Po 103/22

Dnia 21 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Krajowej Izby Komunikacji [...] na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 25 lutego 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w P. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dnia 25 lutego 2022 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w P. (zwanego dalej "ZDP") wpłynął wniosek Krajowej Izby Komunikacji [...] (zwanej dalej "KIK[...]" lub "Skarżącą") o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji o tym:

1) którzy z przedsiębiorców telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 576 ze zmianami, zwanej dalej "p.t.") posiadają w pasach drogowych dróg publicznych zarządzanych przez ZDP w imieniu Zarządu Powiatu Poznańskiego infrastrukturę telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 8 p.t. na podstawie decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zwanej dalej "u.d.p.") poprzez wskazanie nazw tych przedsiębiorców;

2) jaką powierzchnię (w metrach kwadratowych) pasa drogowego dróg publicznych zarządzanych przez ZDP w imieniu Zarządu Powiatu Poznańskiego zajmuje każdy z przedsiębiorców, o których mowa w pkt 1 (z osobna) na podstawie decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w związku z umieszczeniem w pasie drogowym ww. infrastruktury telekomunikacyjnej;

3) ile wynosi łączna wysokość wpływów (w zł) z opłat za 2021 r. uiszczona przez każdego przedsiębiorcę, o którym mowa w pkt 1 (z osobna) na rzecz ZDP jako podmiotu zarządzającego drogami publicznymi w imieniu Zarządu Powiatu Poznańskiego (zarządcy dróg publicznych) w oparciu o decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim tej infrastruktury.

KIK[...] wniosła o udostępnienie tych informacji według stanu na dzień złożenia wniosku. KIK[...] uzasadniła swój wniosek tym, że ZDP jest jednostką organizacyjną Powiatu Poznańskiego, wykonującą zadania publiczne. Wpływy z opłat za zajmowanie dróg powiatowych jest majątkiem publicznym, a zatem jego stan podlega kontroli poprzez udostępnianie informacji o nim.

Sieć telekomunikacyjna jest lokowana w pasach drogowych, a dla celów realizacji zadań publicznych związanych z telekomunikacją zasadne jest udostępnienie tych informacji.

Pismem z dnia 2 marca 2022 r. ZDP odpowiedział na wniosek KIK[...] w ten sposób, że wezwał wnioskodawcę do przedstawienia swojego interesu publicznego, gdyż informacje, o jakie wnosi KIK[...] stanowią informacje publiczne o charakterze przetworzonym. Informacje, o które wnioskuje KIK[...] nie istnieją w kształcie objętym wnioskiem, a ich wytworzenie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego z użyciem dodatkowych sił, środków oraz zaangażowania intelektualnego.

Pismem z dnia 8 marca 2022 r. KIK[...] stwierdziła, że informacje będące w posiadaniu ZDP mają charakter informacji prostej. Według KIK[...], sam fakt braku posiadania gotowego zestawienia nie oznacza, że wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej. KIK[...] wskazało w swoim wniosku potrzeby przygotowania zestawienia. ZDP może udostępnić informacje poprzez nadesłanie kopii decyzji, wydruków z systemu informatycznego (jeżeli taki istnieje). Nie trzeba opracowywać nowej informacji. Przygotowanie tych dokumentów nie stanowi o konieczności spożytkowania nadmiernych sił, czy wytwarzania nowych informacji.

Z ostrożności procesowej KIK[...] wskazało, że we wniosku inicjującym niniejszą sprawę przedstawiono szczególny interes publiczny przemawiający na rzecz udostępnienia jej żądanych informacji. Informacje uzyskane od ZDP zostaną wykorzystane do wspierania interesów małych i średnich przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których zrzesza KIK[...]. Wspierając przedsiębiorców, wspiera się także społeczeństwo, które korzysta z ich usług. Informacje uzyskane od ZDP zostaną wykorzystane do projektowanych zmian w prawie, gdyż KIK[...] wielokrotnie jest stałym konsultantem w pracach parlamentarnych przy projektowaniu zmian w przepisach prawa.

W piśmie z dnia 22 marca 2022 r. ZDP powiadomił KIK[...], że odpowiedź w sprawie o tym samym zakresie została już udzielona w decyzji odmownej z dnia 20 stycznia 2022 r. Skoro już udzielono odpowiedzi, ZDP może odmówić jej także na ponownie złożony wniosek.

Pismem z dnia 31 marca 2022 r. KIK[...] wskazało, że nie było podstaw do uznania, że KIK[...] kieruje wniosek o udostępnienie informacji publicznej ponownie w tym samym przedmiocie. Nie była składana żadna korespondencja w tej materii przez członka zarządu KIK[...]. Odmowa udostępnienia informacji publicznej nie jest z kolei udzieleniem odpowiedzi na wniosek, ponieważ ostatecznie wnioskodawca jej nie otrzymuje. Nawet jeżeli wcześnie w tej materii była wymieniana korespondencja, a nawet składany wniosek, robił to inny członek zarządu KIK[...].

Odmowa udostępnienia informacji publicznej nie stanowi odpowiedzi na wniosek, dlatego ponowne złożenie wniosku nie daje podstaw, aby powoływać się na fakt wydania decyzji.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. ZDP wskazał, że nie ma znaczenia, który członek zarządu KIK[...] występuje do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wszyscy bowiem działają w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Ponadto ZDP uznał, że wydanie decyzji odmownej stanowi odpowiedź na wniosek i fakt jej wydania powinien być podnoszony przy składaniu kolejnych, tożsamych wniosków. ZDP uznał, że KIK[...] pragnie pozyskać informacje publiczne dla celów statutowych, nie dba o dobro publiczne.

Pełnomocnik Skarżącej – r. pr. P. C. złożyła skargę na bezczynność ZDP. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej Skarżącej ani w późniejszym terminie do dnia wniesienia skargi, jak również brak przekazania informacji o późniejszym terminie załatwienia sprawy, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia wpływu wniosku, a tym samym – brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sprawie, co skutkowało nieuzyskaniem przez Skarżącą żądanych informacji;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej, mimo że podlegała ona udostępnieniu jako informacja prosta ewentualnie informacja przetworzona, której udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi we wniosku oraz wiadomości mailowej Skarżącej z dnia 8 marca 2022 r. na skutek wezwania organu z dnia 2 marca 2022 r.;

3) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia Skarżącej dostępu do informacji publicznej i tym samym naruszenie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o zobowiązanie ZDP do udostępnienia informacji publicznej Skarżącej zgodnie z wnioskiem z dnia 25 lutego 2022 r. bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że ZDP dopuścił się bezczynność, a ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie połowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ewentualnie wymierzenie ZDP grzywny, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono cały stan faktyczny. Skarżąca uznała, że skoro ZDP nigdy nie zakwestionował obowiązku udostępnienia żądanych przez nią informacji, to ta informacja ma charakter publiczny i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Informacje publiczne obejmują informacje o organach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz treść dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych. Wpływy z opłat za zajęcie pasa drogowego są dochodem ZDP, a właściwie Powiatu Poznańskiego, a więc stanowi to majątek publiczny.

Sprawa z wniosku Skarżącej nie została załatwiona w terminie. W terminie ustawowym tj. 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku albo dwóch miesięcy, jeżeli informacja nie mogła zostać udostępniona w tym pierwszym terminie. Jest to zatem bezczynność ZDP. Sprawa powinna zakończyć się udostępnieniem informacji albo wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia jej. Nic z tego nie miało miejsca. ZDP wskazał jedynie, że już została wydana decyzja w tej sprawie, a ponowny wniosek o tej samej treści należy potraktować tak, jak to miało miejsce. ZDP mógłby mieć rację, gdyby zamiast wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją. Wtedy, przy ponownym wniosku rzeczywiście mógłby odmówić jej ponownego udostępnienia. Musi natomiast nastąpić udostępnienie tj. wnioskodawca powinien być już w posiadaniu informacji publicznej, a nie jest.

Skarżąca pozostaje na stanowisku, że żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną o charakterze prostym – nie zażądano przygotowania nowej informacji, zestawienia informacji pomniejszych, udzielenie tych informacji nie wiąże się z koniecznością dokonywania jakiś skomplikowanych operacji, wystarczy odnaleźć dokumenty, sporządzić ich kopie i udostępnić.

Skarżąca przedstawiła i uargumentowała fakt istnienia szczególnego interesu publicznego – pozyskane dane zostaną wykorzystane do działań lobbingowych mających na celu zmianę przepisów prawa. Skarżąca zrzesza małych i średnich przedsiębiorców, którzy świadczą usługi telekomunikacyjne, a przez to z ich usług korzysta społeczeństwo. Działania zmierzające do nowelizacji przepisów prawa będzie oddziaływać na całe społeczeństwo.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDP wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przepisy u.d.i.p. mają na celu udostępnianie informacji publicznej, jednakże wprowadza się także mechanizmy zapobiegające nadużywaniu tego prawa.

Wniosek KIK[...] w ogóle nie powinien być rozpatrywany w ramach przepisów u.d.i.p. Skarżąca sama przyznaje, że celem wykorzystania tych informacji jest działalność lobbingowa. To nie służy dobru ogólnemu. Dyrektor ZDP nie daje przyzwolenia, aby KIK[...] realizowała swoje statutowe cele rękami pracowników ZDP. Udostępnienie tych informacji wymagałoby odszukania licznych dokumentów, dokonania ich selekcji i szczegółową analizę, co wykracza poza zwyczajne obowiązki pracowników. ZDP nie posiada systemu informatycznego, z którego dałoby się wyodrębnić dane, jakich oczekuje KIK[...]. Przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymagałoby przygotowania wielu dokumentów, a to zajęłoby kilkanaście dni, szczególnie, że Skarżąca nie wskazała żadnego czasokresu.

Dyrektor ZDP podtrzymał swoje stanowisko, że odpowiedź na wniosek KIK[...] została już udzielona w formie decyzji administracyjnej, wydanej miesiąc wcześniej niż złożono ponowny wniosek. Nie jest istotne, kto w imieniu KIK[...] występował. Stroną tego stosunku prawnego jest KIK[...], a nie poszczególni członkowie zarządu. W decyzji z dnia 20 stycznia 2022 r. wskazano powody, dla których odmówiono KIK[...] udostępnienia informacji publicznej.

Nie było stanu bezczynności. Skoro udzielono już raz odpowiedzi, to nie można mówić, że Dyrektor ZDP dopuścił się bezczynności, jeżeli wpłynął ponowny wniosek. W sprawie decyzji jest obecnie procedowany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sprawa znajdzie jeszcze swój finał przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Dyrektora ZDP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 20 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 21 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora ZDP mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.

Należy zacząć od tego, że Dyrektor ZDP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z faktu realizowania przez niego zadań publicznych korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele. To z kolei wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 1/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przede wszystkim należy zaznaczyć fakt, że Dyrektor ZDP stoi na czele jednostki organizacyjnej Powiatu Poznańskiego, która w imieniu zarządcy dróg powiatowych – Zarządu Powiatu Poznańskiego – wykonuje zadania publiczne w zakresie zarządzania drogami powiatowymi na terenie Powiatu Poznańskiego. Oznacza to zatem, że działalność, a także wszystkie składniki majątkowe ZDP stanowią przedmiot informacji publicznej. Sposób wykonania zadań publicznych oraz gospodarowanie mieniem publicznym dotyczy skuteczności działania podmiotu prawa działającego w imieniu państwa na rzecz dobra wspólnego. Najmocniej należy jednak podkreślić przedmiot działalności Dyrektora ZDP.

Z treści wprowadzenia do wyliczenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wśród nich, w myśl pkt 4 powołanego przepisu są także podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Katalog obszarów, które szczególnie podlegają jawności w ramach u.d.i.p. został określony w art. 6 ust. 1 pkt 1-5. I tak, należy wspomnieć prawo do informacji publicznej o przedmiocie działalności i kompetencjach (zadania ZDP określone w art. 20 u.d.p. – art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. [wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 79/20, dostępny w CBOSA]), majątku jakim dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. [wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1932/16, dostępny w CBOSA]), treści dokumentów publicznych, w szczególności decyzji i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. [wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 170/16, dostępny w CBOSA]). Warto zwrócić uwagę na art. 1 ust. 1 pkt 10 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 p.t. Powołane przepisy wyznaczają zadania publiczne związane z bezpieczeństwem telekomunikacyjnym oraz budowie infrastruktury telekomunikacyjnej, która wielokrotnie następuje w pasie dróg publicznych. To zaś oznacza, że wszystkie dane, o które wystąpiła Skarżąca stanowią informację publicznego, czego nikt nie kwestionował na żadnym etapie postępowania. Skoro te dane stanowią informację publiczną, a Dyrektor ZDP jest w ich posiadaniu, Dyrektor ten ma publicznoprawny obowiązek udostępnić je na zasadach określonych w u.d.i.p. Sąd w składzie orzekającym nie przesądza w tym momencie tego, czy ta informacja ma charakter informacji publicznej prostej, czy też przetworzonej.

Skarżąca będąca izbą gospodarczą jest podmiotem uprawnionym do żądania dostępu do informacji publicznej. Na wstępie rozważań należy odnieść się do sposobu reprezentacji KIK[...], bowiem i te względy były podnoszone w korespondencji między stronami. Dyrektor ZDP stwierdził, że została już wydana decyzja względem KIK[...]. Kwestia decyzji administracyjnej będzie jeszcze przedmiotem rozważań, jednakże w tym momencie należy skoncentrować się na reprezentacji KIK[...]. Dyrektor ZDP wskazał, że decyzja została wydana z inicjatywy KIK[...], którą reprezentował Prezes Zarządu. Kolejny wniosek pochodzi od członka Zarządu, jednakże wnioskodawcą jest KIK[...], a nie B. K. jako osoba fizyczna. Godzi się zauważyć, że w aktach sądowych znajduje się pełnomocnictwo Prezesa Zarządu KIK[...] – K. S., jakie udzielił w dniu [...] lutego 2022 r. B. K. – członkowi Zarządu KIK[...]. Oznacza to, że B. K. był umocowany do występowania w imieniu KIK[...]. Ta okoliczność nie budzi wątpliwości Sądu, szczególnie, że dokument ten został potwierdzony za zgodność z oryginałem (k. [...] akt sądowych). Pełnomocnictwo Prezesa Zarządu umocowało B. K. do samodzielnego występowania w imieniu KIK[...] (por. uchwała SN z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt III CZP 17/14, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna" 2015, z. 2). Fakt działalności B. K. w imieniu KIK[...] stanowi istotę dalszych rozważań będącymi główną osią sporu.

Dyrektor ZDP stwierdził, że odpowiedź została już udzielona Skarżącej (kiedy w jej umieniu działał K. S. – Prezes Zarządu), ponieważ decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej z wniosku KIK[...]. Wystąpienie z ponownym wnioskiem przez KIK[...] (tym razem za pośrednictwem B. K.) o tej samej treści przesądza o możliwości nieudzielenia odpowiedzi na niego. Skarżąca konsekwentnie przeczy prawidłowości tego twierdzenia. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Skarżącej.

Decyzja Dyrektora ZDP z dnia 20 stycznia 2022 r. ma charakter procesowy tj. odmówiono Skarżącej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. Oznacza to, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji KIK[...] nie wyjaśniło przesłanek szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Ta okoliczność nie oznacza, że prawo dostępu do informacji publicznej w tożsamym zakresie bezpowrotnie zamyka się dla Skarżącej, jeżeli w następnym postępowaniu należycie zrekonstruuje interes publiczny uzasadniający udostępnienie tych informacji. Uzasadnia to pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. "Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej." (wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12, dostępny w CBOSA). W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu w trybie wniosku o udostępnienie informacji, informacji ogólnie dostępnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 355/04, dostępny w CBOSA). Zatem fakt wydania decyzji administracyjnej względem KIKE nie oznacza, że ten podmiot nie może już skutecznie złożyć wniosku, który byłby rozpoznany w świetle przepisów u.d.i.p. Na marginesie warto zaznaczyć, że KIK[...] złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że wnioski złożone przez KIK[...] w dniu 28 grudnia 2021 r. oraz 25 lutego 2022 r. różnią się co do uzasadnienia. Zakres informacji, o które wnioskowało KIK[...] jest tożsamy, jednakże uzasadnienia tych wniosków są inne. To sprawia, że nie można traktować ich jednakowo, kiedy Dyrektor ZDP zaniechał rozpoznania drugiego wniosku.

Nie można było zgodzić się z twierdzeniem Dyrektora ZDP, że nastąpiło rozpoznanie wniosku w formie wydania decyzji odmownej. Decyzja odmowna, jak wskazano powyżej, nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest to formalne zakończenie postępowania z uwagi na przeszkody procesowe, które leżą po stronie wnioskodawcy. Dyrektor ZDP nie może powoływać się na to, że doszło do udzielenia odpowiedzi na wniosek, który różni się od poprzedniego. W sytuacji, gdy wnioskujący jest już w posiadaniu żądanej informacji publicznej, która została mu przedstawiona w sprawie, to organ nie może wydać decyzji odmownej ani umarzającej postępowanie w sprawie. Organ może odmówić "ponownego" udzielenia takiej samej informacji, informując o tym zainteresowanego o określonej treści pismem. Ta okoliczność może mieć miejsce, kiedy uprzednio nastąpiło udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie to nie miało miejsca.

Zaniechanie ze strony Dyrektora ZDP należy kwalifikować jako bezczynność. Ta ma miejsce, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/17, dostępny w CBOSA). Niepodjęcie żadnej czynność w sprawie albo prowadzenie postępowania, ale niezakończenie go wydaniem decyzji odmownej jest jednoznaczne z popadnięciem w stan bezczynności (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 240/21, dostępny w CBOSA).

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że Dyrektor ZDP dopuścił się bezczynności, o czym zresztą orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku). Jednocześnie należało stwierdzić na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto odmienny pogląd w zakresie interpretacji przepisów prawa, do którego uprawniony jest podmiot stosujący prawo nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa.

Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny w CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Dyrektor ZDP działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Dyrektor ZDP niewątpliwie wiedział o obowiązku wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stąd nie można twierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku Skarżącej dotyczącego zasądzenia od organu sumy pieniężnej ewentualnie grzywny (pkt IV. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że brak charakteru rażącego bezczynności nie uzasadnia zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Ponieważ nie stwierdzono, aby przedmiotowa bezczynność miała charakter rażący, represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzez zasądzanie od niego na rzecz strony przeciwnej sumy pieniężnej albo wymierzenie jemu grzywny nie jest celowe. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty tej instytucji. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej.

Z uwagi na fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku wniosek Skarżącej z dnia 25 lutego 2022 r. nie został rozpoznany przez Dyrektora ZDP, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do tego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I. sentencji wyroku). Sąd w składzie orzekającym nie przesądza, czy wnioskowane informacje publiczne mają charakter informacji prostej, czy przetworzonej. Dyrektor ZDP musi samodzielnie rozpoznać to w oparciu o istotę każdej z kategorii tych informacji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V. sentencji wyroku).