II SAB/Op 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Olesna w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1) stwierdza, że Burmistrz Olesna dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązuje Burmistrza Olesna do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4) przyznaje od Burmistrza Olesna na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 5) zasądza od Burmistrza Olesna na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. S. (dalej także: skarżący lub strona), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Olesna (dalej: organ) postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w Ł. oznaczonych jako działki nr a i nr b, zainicjowane wnioskiem skarżącego z 17 lutego 2020 r.

Strona skarżąca, nie formułując odrębnych zarzutów, w jej uzasadnieniu zarzuciła organowi – co do zasady – opieszałość i nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy, tj. naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa.

Wskazał autor skargi, w jej motywach, że trwanie sprawy ponad okres, który nie jest usprawiedliwiony racjonalną potrzebą powinno być uznane za powód do stwierdzenia rażącej przewlekłości i bezczynności postępowania. Zaznaczył także autor skargi, że ponaglenie jakie miało miejsce 22 maja 2022 r., pomimo jednokrotnego stwierdzenia już przewlekłości i bezczynności nie doprowadziło do przyspieszenia postępowania.

Tym samym wniósł autor skargi o:

1) stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy,

2) stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego,

4) zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 1000 złotych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Olesna (dalej: organ) wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm.

Argumentując wskazał organ, że podniesione w skardze twierdzenia nie są w żadnym razie słuszne i stanowią jedynie wyraz niezadowolenia skarżącego z zaistniałej sytuacji. W ocenie organu nie znajduje to jednak odzwierciedlenia w obiektywnie istniejących okolicznościach faktycznych. Zauważył przy tym organ, że kanwą niniejszej sprawy jest, spór w jakim pozostaje skarżący z M. N., który miał już swe liczne postępowania zarówno sądowe, jak i administracyjne. W przekonaniu organu, aktualne okoliczności sprawy wskazują, iż organ – wbrew zarzutom skarżącego – nie pozostaje w bezczynności, a podejmowane działania były właściwe.

Podał następnie organ, że po uchyleniu sprawy do ponownego rozpoznania orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 9 czerwca 2021 r., oraz w związku z dalszymi procedurami, które spowodowały zwrot akt postępowania organowi w marcu 2022 r., powziął czynności polegające na analizie całokształtu sprawy w kontekście argumentacji i wskazań wynikających z uzasadnienia orzeczenia Kolegium. W szczególności – jak podniósł – zestawić należało stanowisko SKO z okolicznością, że pomiędzy stronami toczyła się sprawa w sądzie [...] i [...] mająca wpływ na ustalenie prawa własności przedmiotowych gruntów. W sprawach tych, na co zwrócił uwagę organ, biegły sądowy geodeta wypowiedział się jednoznacznie, co do przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości, stwierdzając że: "(...) Analiza dokumentów wykazuje jeden spójny przebieg granicy geodezyjnej pomiędzy działkami nr a i b". Na zakończenie podniósł organ, że "analizując treść rozstrzygnięć sądów powszechnych oraz rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu organ ustalił, jakie czynności ma w dalszym ciągu prowadzić i podjął działania w celu zlecenie geodecie sporządzenia operatu rozgraniczeniowego do niniejszej sprawy".

Mając to na uwadze wskazania wymaga, że wniesienie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z 17 lutego 2020 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Starosty Oleskiego o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego nieruchomości położone w Ł. oznaczone jako działki nr a i nr b. Pismem z 25 lutego 2020 r. Starosta Oleski przekazał wniosek Burmistrzowi Olesna jako organowi właściwemu rzeczowo i miejscowo do załatwienia sprawy. Wniosek wpłynął do Urzędu Miejskiego w Oleśnie 27 lutego 2020 r. Postanowieniami z 24 lipca 2020 r., nr SKO.051.65.2020 oraz SKO.051.64.2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, iż Burmistrz Olesna dopuścił się - odpowiednio - bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium uwzględniając ponaglenie, stwierdziło, że Burmistrz Olesna dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji bezpośrednio po przekazaniu wniosku uzupełnił akta sprawy jedynie o wydruki z rejestru gruntów, dotyczące działek objętych rozgraniczeniem, sporządzone 3 marca 2020 r. Ostatnią udokumentowaną czynnością organu było zaś wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych, a po 24 maja 2020 r. nie prowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. W ocenie SKO skoro organ ostatecznie wszczął postępowanie rozgraniczeniowe bez uzupełnienia materiału dowodowego, to wydanie postanowienia o wszczęciu mogło nastąpić wcześniej.

Ponadto, jak wskazano powyżej, Kolegium orzekło postanowieniem z 24 lipca 2020 r., nr SKO.051.65.2020, w sprawie bezczynności Burmistrza Olesna i stwierdziło bezczynność tego organu a także, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podało podstawy prawne określających ramy czasowe, w którym organy administracji publicznej mają obowiązek wydać rozstrzygnięcie w sprawie, a następnie podkreśliło, że postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jest niewątpliwie postępowaniem szczególnie skomplikowanym, o których mowa w art. 35 § 3 Kpa. Następnie wyjaśniło Kolegium, że z dniem 31 marca 2020 r. wszedł w życie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), która stanowi, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

Dalej SKO przytoczyło orzecznictwo sądowoadministracyjne, które przyjmuje, że zawieszenie terminów nastąpiło od dnia 14 marca 2020 r., tj. od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast ponowne rozpoczęcie biegu nastąpiło od 24 maja 2020 r. Następnie Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem organu pierwszej instancji z 13 lipca 2020 r. zakończono wstępny etap postępowania administracyjnego, a zatem od tej daty biegł dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 Kpa.

Następnie 10 września 2020 r. Burmistrz Olesna zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, z uwagi na złożone przez stronę nowe dowody w sprawie. Po czym decyzją z 16 listopada 2020 r., nr IV.6830.I.2020.MK, umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących jego przedmiot. Na skutek odwołania, od tej decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, Kolegium decyzją z 9 czerwca 2021 r., nr SKO.40.2918.2020.gr, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasatoryjna wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Oleśnie 24 czerwca 2021 r. W związku z wniesionym przez M. N. sprzeciwem od ww. decyzji Kolegium z 9 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji za pismem z 14 lipca 2021 r. przekazał do Kolegium akta przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 402/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił sprzeciw. Z kolei NSA postanowieniem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OZ 40/22, oddalił zażalenie wywiedzione od tego postanowienia.

Z kolei za pismem z 14 marca 2022 r. Kolegium zwróciło do Urzędu Miejskiego w Oleśnie akta administracyjne, przekazane do sprawy zainicjowanej zażaleniem na postanowienie WSA w Opolu, załączając kopie postanowień zapadłych w sprawie WSA w Opolu z 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 402/21 oraz NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OZ 40/22.

Równocześnie wskazania wymaga, że wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 61/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Burmistrza Olesna w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stwierdził m.in., iż Burmistrz Olesna dopuścił się bezczynności, przy czym uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten jest prawomocny.

Zawiadomieniem z 15 czerwca 2022 r. organ poinformował, że do wykonania czynności został upoważniony geodeta, posiadający uprawnienia zawodowe, wskazując go imiennie wraz z podaniem nr wpisu. W piśmie tym organ poinformował nadto, że termin załatwienia sprawy został określony na 27 lipca 2022 r.

W tych okolicznościach, jak wskazano powyżej, strona złożyła skargę do tut. Sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Olesna postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w Ł. oznaczonych jako działki nr a i nr b, zainicjowane wnioskiem skarżącego z 17 lutego 2020 r. Organ przekazał skargę i odpowiedzią na nią wraz z aktami sprawy 1 lipca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal przywoływanej jako: p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Kontrola ta, co należy podkreślić, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w tych sprawach, jak i w niniejszej, nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. Z kolei z godnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Oceniając przebieg postępowania pod kątem zaistnienia bezczynności czy przewlekłości (oraz ewentualnie jej charakteru) należy również dostrzec, że sprawa nie została załatwiona przed wniesieniem skargi ani przed jej rozpoznaniem i wyrokowaniem. Jej wniesienie poprzedziła strona ponagleniem, wniesionym mocą rat, 37 Kpa.

Tym samym przed przystąpieniem do rozważań odnośnie do zasadności skargi przede wszystkim stwierdzić trzeba, że nie było też żadnych przeszkód formalnych do jej wniesienia a następnie rozpoznania albowiem przed jej złożeniem skarżący złożyli ponaglenie.

W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Mając przy tym na uwadze zarzuty i wnioski zawarte w skardze podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. To organ, jako właściwy do rozpoznania sprawy, sam musi zdecydować jakie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu jest natomiast ustalenie istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, zdaniem składu orzekającego w sprawie, zgodzić się należy z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją ustanowioną w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, notabene wprowadzoną nowelizacją przepisów Kpa, mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów.

Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 Kpa. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. I tak, bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Z kolei zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Sytuacja tak wystąpiła – w ocenie Sądu – w przedmiotowej sprawie.

Wskazania nadto wymaga, że w konkretnym przypadku, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogą wystąpić jednocześnie obie przedstawione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 Kpa bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 Kpa – "bezczynność". Równocześnie należy zwrócić uwagę, że w judykaturze wskazuje się, iż – oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej – nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż nie została ona załatwiona w terminie maksymalnym wynikającym z art. 35 § 3 Kpa jak też w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 Kpa. Przy czym o ile rację ma organ podnosząc, że na rytmikę podejmowanych przez niego działań miał wpływ charakter sprawy wymagający współdziałania z innym podmiotami, w tym czynności podejmowane przez uprawnionego geodetę, to jednak pomija, że nie wykazał się ani jego dyscyplinowaniem ani też szybkością w jego przywołaniu. Organ wskazał na "liczne" postępowania a przytoczył dwa o sygn. akt IC 401/15 oraz o sygn. akt IICa 1252/18, nie dołączając z nich kopii i nie czyniąc zapisków z ustaleń wynikających z nich, uczynił nie poddającym się jakiejkolwiek kontroli to twierdzenie. Nadto, w ocenie Sądu, zdyscyplinowaniem czasowym nie wykazał się organ także przy planowaniu i podejmowaniu czynności jak i nawet przy przekazywaniu materiałów, co skutkowało uznaniem, że organ prowadzi postępowanie opieszale w podawanym powyżej ujęciu "bezczynności" ale i "przewlekłości". Sąd uwzględnił przy tym charakter sprawy, jak i okres w jakim była rozpoznawana, po trudnym okresie ujawnienia SARS Covid-19.

Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, że postępowanie nie było prowadzone w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, czy też nie. Stąd Sąd – jak wskazano powyżej – stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14 rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, co wymaga podkreślenia, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości (bezczynności) postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie NSA w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

Takiego kwalifikowanego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu dopuścił się organ prowadząc postępowanie od 17 lutego 2020 r. Z tego względu orzeczono jak w pkt 1 i 2 wyroku. W sprawie doszło do naruszenia ustawowych terminów do załatwienia sprawy, będącej – zdaniem Sądu – wynikiem braku właściwej organizacji postępowania czego dowodzą zebrane w jego toku materiały, a raczej ich ubogość, czy czas ich pozyskiwania. Z tych samych powodów Sąd dostrzegł podstawy do tego, by zasądzić od organu sumę pieniężną, o czym orzekł w pkt 4 wyroku. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wynika, że zasądzenie sumy pieniężnej od organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu sformułowanie "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy uzależnione jest od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania się, jeżeli przyczyniła się do jego wydłużenia, co w sprawie nie wystawiło. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie zgodnie wskazuje się, że instytucja sumy pieniężnej ma natomiast na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, które w przedmiotowej sprawie wynosi ponad dwa lata, (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu zatem też strona skarżąca okoliczności te powinna wykazać, uzasadnić w sposób poddający się jakiejkolwiek ocenie. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze, co niniejszym uczynił skarżący, (por. wyroki NSA z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16).

Uwzględniając podnoszone przez organ przeszkody w załatwieniu sprawy, a jednocześnie wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd w pkt 3 wyroku zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 4 wyroku, zaś w pkt 5 zasądził od Burmistrza Olesna na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podsumowując powtórzenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie orzekał już tut., Sąd – czego organy nie dostrzegają – który wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 61/20 stwierdził, iż Burmistrz Olesna dopuścił się bezczynności, przy czym uznał skład orzekający, że bezczynność organu w ocenie orzekającego na ów czas Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od tegoż czasu, co ważne, sprawa nie została załatwiona. Nie podejmowano w nie jej także czynności mających na celu jej załatwienie,

Na zakończenie Sąd podnosi, że organy administracji publicznej powinny działać z zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej, tj. szybko i efektywnie, sprawnie i skutecznie, biorąc pod uwagę cel i zamierzony prawnie skutek podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w niniejszej sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru, wręcz przeciwnie. Niedopuszczalna jest sytuacja, występująca w sprawie, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania.