II SAB/Op 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] stopnia nr [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnianie

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. (dalej jako: skarżąca, wnioskodawczyni lub strona) była bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] Stopnia nr [...] w [...], (dalej też jako: organ lub Dyrektor), w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z 15 lutego 2023 r., złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej w skrócie: u.d.i.p.

Skargę poprzedziły następujące czynności strony i organu.

W dniu 15 lutego 2023 r. strona złożyła bezpośrednio w sekretariacie Państwowej Szkoły Muzycznej [...] Stopnia nr [...] w [...] (zwanej dalej szkołą) wniosek, w którym zwróciła się o dostęp do wszystkich obowiązujących ją w Szkole regulaminów. W toku rozmowy z sekretarzem przyjmującym wniosek wskazała nadto, że prosi także o dostęp do protokołów Rady Pedagogicznej od września 2022 r. Jako sposób realizacji wniosku wskazała przekazanie jej kopii żądanych dokumentów. Następnie – po rozmowach z Dyrektorem w zakresie obszerności wniosku – w dniu 28 lutego 2023 r. doprecyzowała żądanie, wnioskując o udostępnienie jej interesujących ją regulaminów: Rady Pedagogicznej, e-dziennika, przekładania zajęć. W dołączonym do niego podaniu podniosła, iż wnioskuje o udostępnienie regulaminów "obowiązujących jej osobę, czyli związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych jako nauczyciel [...] oraz wszystkich protokołów zebrań Rad Pedagogicznych od września 2022 r. Strona jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała strona dwie formy do wyboru przez organ: wersja papierowa bądź elektroniczna przesłana na podany adres mailowy (k. 13 akt sądowych).

Organ pismem z 28 lutego 2023 r. przekazał stronie informację akcentując, że dokumenty regulujące pracę szkoły są dostępne w sekretariacie szkoły, wywieszone na tablicy ogłoszeń i w e-dzienniku. Przypominał z jakimi regulaminami strona zapoznała się pracując w szkole, a także podał, że ma ona prawo do zapoznania się z protokołami Rady Pedagogicznej, podając przy tym zasady dostępu. Tym samym odnosząc się do obu opisanych wyżej wniosków skarżącej poinformował, że ma ona zawsze dostęp do wszystkich dokumentów regulujących pracę szkoły. Wyjaśnił, że są one dostępne w sekretariacie szkoły, wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz można się z nimi zapoznać w e-dzienniku. Organ przypomniał także skarżącej, że jako pracownika szkoły obowiązuje ją znajomość regulacji obowiązujących w szkole oraz konieczność ich przestrzegania. Zwrócił uwagę, że podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z następującymi dokumentami: regulaminem pracy, zakresem obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, regulaminem przekładania zajęć (e-dziennik), regulaminem ZFŚS, Wewnętrzną polityką antymobbingową i antydyskryminacyjną, oceną ryzyka zawodowego, informacją dotyczącą równego traktowania w zatrudnieniu. Wyjaśnił, że skarżąca ma prawo zapoznania się z protokołami Rady Pedagogicznej, które dostępne są w sekretariacie szkoły. Ich treść i dostęp do nich jest chroniony i regulowany prawem dlatego istnieje możliwość zapoznania się z nimi tylko na miejscu w sekretariacie szkoły. Podał, że zabrania się utrwalania treści tych Protokołów na jakichkolwiek nośnikach.

Następnie – po doprecyzowaniu wniosku strony – organ pismem z 13 marca 2023 r. wskazał na wydłużenie terminu jego załatwienia do 28 marca 2023 r., określając go jednakowoż jako "o 30 dni", podając przeszkody i okoliczności towarzyszące jego rozpoznaniu (k. 17 akt sądowych). Z kolei w piśmie z 4 kwietnia 2023 r. organ poinformował stronę, że nie jest w posiadaniu dokumentów wskazanych we wniosku, w związku z czynnościami organu ścigania. Poinformował jednocześnie stronę, że wydłuża termin udostępnienia wnioskowanych dokumentów, nie dłużej jednak niż 2 miesiące (k. 21 akt sądowych).

W skardze stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania strona – analogicznie jak w poprzedniej skardze – zarzuciła organowi:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. oraz z dnia 27 lutego 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi strona przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania, zgodny z zaprezentowanym powyżej. Jednocześnie na poparcie prezentowanego poglądu zacytowała orzeczenia sądów administracyjnych z przedmiotu zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie przekazanych wraz z nią w załączniku dokumentów. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że w momencie złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie posiada żądanych dokumentów, albowiem zostały one przekazane do dyspozycji Prokuratury Rejonowej w [...]. Wskazał nadto organ, że WSA w Opolu wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 14/23, oddalił skargę A. B. na jego bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ze skargi strony w przedmiocie rozpoznania jej wniosku.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że przytoczonym powyżej wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 14/23 Sąd rozpoznał sprawę ze skargi strony z dnia 6 marca 2023 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Państwowej Szkoły Muzycznej [...] Stopnia nr [...] w [...]. A. B. postawiła organowi – analogicznie jak w niniejszej sprawie – dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczył naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, ze informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. oraz z dnia 27 lutego 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że "na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż w momencie złożenia skargi termin do udostępnienia żądanej informacji jeszcze nie upłynął. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 15 lutego 2023 r. Następnie skarżąca pismem z dnia 27 lutego 2023 r. doprecyzowała ten wniosek co do zakresu i formy żądanych do udostępnienia informacji. Od tego momentu zaczął biec czternastodniowy termin do udostępnienia tych informacji. Przed jego upływem, pismem z dnia 13 marca 2023 r., organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował skarżącą o powodach opóźnienia w udostępnieniu wnioskowanych informacji i wskazał, że jej wniosek zostanie załatwiony do dnia 28 marca 2023 r. Z tych względów Sąd uznał, że w dniu złożenia skargi tj. 6 marca 2023 r. organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż termin do udostępnienia żądanej informacji jeszcze nie upłynął".

W tych okolicznościach – jak zaznaczono powyżej – strona złożyła przedmiotową skargę na bezczynność organu. Wskazała w niej nadto, że na czas jej składania organ pozostał w bezczynności, albowiem nie udostępnił jej wnioskowanych dokumentów i nie załatwił jej wniosku. Stanowisko swoje podtrzymała i uzupełniła w piśmie z 4 lipca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Zgodnei z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sąd podziela w pełni w tym zakresie, uznając za trafne stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 14/23, że Państwowa Szkoła Muzyczna [...] Stopnia nr [...] w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Powtórzenia li tylko wymaga, że art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niewątpliwie państwowa szkoła artystyczna [...] stopnia jest podmiotem publicznym, wykonującym zadania publiczne – zadania oświatowe w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900 ze zm.), jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd podzielił także ocenę wyrażoną przez tut. Sąd w wyroku z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 14/23, iż nie jest sporne w sprawie również to, że żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Stąd skład orzekający podziela wywody tut. Sądu z wyroku z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 14/23, odnośnie do strony podmiotowej i przedmiotowej postępowania.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zachowania organu w reakcji na wniosek strony wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie argumentacja zarzutów naruszenia przez organ przepisów sprowadzała się do zakwestionowania sposobu załatwienia wniosku strony oraz stanowiska organu, o braku posiadania żądanych dokumentów.

Tym samym w sprawie istotnym jest to, że: po pierwsze – organ po wniesieniu skargi strony z 6 marca 2023 r., zarzucającej mu bezczynność w załatwieniu jej wniosku nie był już jego dysponentem, gdyż został on przekazany do tut. Sądu w ramach poddanej mu kontroli sądowej zachowania organu w reakcji na zawarte w nim żądanie, po drugie – tut. Sąd wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 14/23, nie stwierdził bezczynności organu. Strona tymczasem upatruje się bezczynności organu w tym, iż de facto na czas kierowania skargi opatrzonej datą 13 czerwca 2023 r. jej wniosek nie został załatwiony. Pomija przy tym treść informacji przekazanej jej w piśmie datowanym na dzień 4 kwietnia 2023 r., w którym organ zawiadamia stronę, iż "nie jest w posiadaniu wymienionych dokumentów". Mając to na względzie, a także wskazane powyżej okoliczności faktyczne, podkreślenia wymaga, że organ dopiero po wyroku tut. Sądu, o którym wiedzę powziął w dniu 26 czerwca 2023 r., niejako ponownie był dysponentem wniosku strony. Jednakże wykonując postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt [...], nie jest i nie był w posiadaniu żądanych danych w czasie wyrokowania przez tut. Sąd, gdyż przekazał je do dyspozycji organów ścigania w dniu 30 marca 2023 r. Zatem, co ważne, nie był w ich posiadaniu ani przed, ale też, ani po doręczeniu mu wyroku. Ten stan faktyczny zakomunikował stronie w piśmie z 4 kwietnia 2023 r. Nie można zatem zarzucać skutecznie organowi bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie dokumentów w sytuacji gdy ich nie posiada, zwłaszcza gdy utracił nad nimi jakiekolwiek władztwo wskutek przekazania ich na żądanie prokuratora. Z momentem przejęcia dokumentów w ramach postępowania przygotowawczego to prokurator staje się ich dysponentem. Materiały te, niezależnie od ich statusu procesowego, stanowiąc materiał dowodowy w toczącym się postępowaniu karnym podlegają reżimom prawnym tego postępowania.

Sąd podziela w tym zakresie ugruntowane w judykaturze stanowisko, że podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynność w rozpoznaniu wniosku można zarzucić jedynie wówczas, gdy nie powiadomił wyraźnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji oraz nie wyjaśnił dlaczego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, dopiero powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od organu udzielenia informacji niebędącej w jego dyspozycji (por. wyroki NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1328/17, 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21 i 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3249/21, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Rozstrzygając zatem skargę na bezczynność organu w takim stanie faktyczno-normatywnym stwierdzić należy, że organ nie mógł w terminie ustawowo określonym do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. załatwić go a tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zadośćuczynić złożonemu wnioskowi.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.