II SAB/Ol 133/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w rozpoznaniu zażalenia w sprawie dodatku elektrycznego postanawia odrzucić skargę.

Po otrzymaniu wniosku M.J. (dalej: "skarżąca") w sprawie wypłaty dodatku elektrycznego, działający z upoważnienia Wójta Gminy P. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "organ I instancji") zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2023 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Po otrzymaniu powyższego zawiadomienia, skarżącą wniosła "zażalenie" na bezczynność organu I instancji.

Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Kolegium i nierozpoznanie jej zażalenia na bezczynność organu I instancji poprzez potraktowanie jej zażalenia jako ponaglenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Z kolei jak stanowi art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm. 5 ), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2021 r. poz. 1697 oraz z 2023 r. poz. 547); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów.

Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 24 stycznia 2012 r., I OZ 544/11; z 17 lipca 2015 r., I OSK 1718/15, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.

W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–3 zaskarżenie decyzji oraz postanowień. Oznacza to, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji administracyjnej, w związku z metodą klauzuli generalnej, na której zostało oparte określenie zakresu dopuszczalności ich zaskarżania, jest ograniczona tylko wyłączeniami właściwości sądów administracyjnych określonymi w art. 5. W odniesieniu do postanowień, oprócz powyższego wyłączenia w art. 5 spraw, w których sądy te nie są właściwe, mamy również do czynienia z zawężeniem wynikającym z postanowień art. 3 § 2 pkt 2-3, który ogranicza dopuszczalność zaskarżenia postanowień do określonych w nim kategorii. W tym samym ograniczonym zakresie dopuszczalna jest skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) związana z procesem podejmowania postanowień. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dopuszczalna jest natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących tych "innych aktów lub czynności", co do których w pkt 4 in fine została wyłączona dopuszczalność skargi.

Nie ma przy tym wątpliwości, że aby uznać określone akty lub czynności za te, o których mowa w powyższych regulacjach, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków, określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 8 września 2017 r., I FSK 314/17, dostępne w CBOSA).

Przepis art. 3 § 2 pkt 9 został dodany do art. 3 § 2 p.p.s.a. na mocy art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658, dalej: "ustawa nowelizująca") w związku ze zmianą brzmienia pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. i obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja) wyjaśniono, że celem zmiany, o której mowa, jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, że zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. Zmiana ta uwzględnia też jedno z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej, którym jest kontrola "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli to nie jest niezbędne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem.

Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przede wszystkim jednak wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest prowadzenie przez organ postępowania, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2017 r. I FSK 314/17, brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki. Interes prawny odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek. Nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się rozpoznania skargi na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu jej "zażalenia" na bezczynność organu I instancji, wniesionego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w sprawie dodatku elektrycznego.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w

art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia. Instytucja ponaglenia została wprowadzona przez ustawodawcę w 2017 r. w miejsce dotychczas istniejącego środka zaskarżenia bezczynności i przewlekłości, czyli zażalenia.

Jak stanowi art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., organ po rozpoznaniu ponaglenia wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wydawane po rozpatrzeniu ponaglenia postanowienie organu wyższego stopnia ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 3389/15, dostępny w CBOSA). Organ wyższego stopnia uznając ponaglenie za uzasadnione wyznacza jedynie organowi rozpatrującemu sprawę dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a.). Opisana instytucja odnosi się zatem wyłącznie do kwestii ściśle procesowej uregulowanej w art. 35 i art. 37 k.p.a. Postanowienie organu wyższego stopnia nie kreuje również nowej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II GSK 708/09, dostępny w CBOSA). Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12, dostępne w CBOSA).

Skoro postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego, niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu rozpoznającego ponaglenie, skutkiem którego może być ono wydane (por. wyrok NSA

z 23 kwietnia 2008 r., II OSK 560/08, dostępny w CBOSA). Postępowanie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., nie może być bowiem traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie NSA z 31 marca 2009 r.,

II OSK 469/09, dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.