II SAB/Ol 103/20

Dnia 30 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 roku sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 21 czerwca 2020 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, D. J. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: PINB lub organ), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku - Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), o udostępnienie kopii wniosku na użytkowanie oraz kopii dziennika budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na działce nr "[...]" obręb "[...]" w miejscowości G. w związku z wydaniem zaświadczenia z "[...]". Powołując się na treść art. 1 ust. u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskodawca podał, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, gdyż odnoszą się do sfery życia publicznego i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. Podniesiono, że dziennik budowy będący w posiadaniu organu nadzoru budowlanego dołączony jest do wniosku o pozwolenie na użytkowanie i stanowi część materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Stanowi on urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i co do zasady uznany jest za informację publiczną, jeżeli dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem zadań publicznych, a takim zadaniem jest budowa gazociągu średniego ciśnienia.

Kolejnym pismem z 13 lipca 2020 r. wnioskodawca, w nawiązaniu do wniosku z 21 czerwca 2020 r., ponownie wniósł o udostępnienie żądanych informacji. Podał, że charakter informacji publicznej mają także wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale których podmioty publiczne używają przy realizacji powierzonych im zadań. Zatem poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mogą podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jeśli będą odnosiły się sfery życia publicznego. Zaznaczono, że dziennik budowy będący w posiadaniu organu nadzoru budowlanego dołączony jest do wniosku o pozwolenie na użytkowanie i stanowi część materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. W ocenie wnioskodawcy wybudowany gazociąg średniego ciśnienia odnosi się do sfery życia publicznego i tym samym, żądane informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W skardze na bezczynność organu z 2 sierpnia 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie PINB do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 21 czerwca 2020 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej, który ponowił w piśmie z 13 lipca 2020 r. Jednakże do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, zaś o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku. Zaznaczył również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i nawet umorzenie postępowania w związku z żądanym rozstrzygnięciem sprawy przez organ, nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. PINB przedstawił przebieg postępowania w sprawie budowy gazociągu średniego ciśnienia na opisanej działce. Odnosząc się do treści wniesionej skargi organ wskazał, że 9 grudnia 2020 r. zostały przekazane, za pomocą platformy ePUAP, żądane przez skarżącego informacje. Organ dodał, że sprawę prowadził pracownik, który odszedł na emeryturę.

W piśmie z 26 marca 2021 r. skarżący potwierdził, że w dniu 9 grudnia 2020 r; otrzymał kopie żądanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Nie budzi wątpliwości, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania w celu jego załatwienia w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należy bowiem wskazać, że PINB - jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Także żądana informacja stanowi informację publiczną. Skarżący domagał się udostępnienia wniosku na użytkowanie oraz dziennika budowy sieci gazowej. Niewątpliwie budowa sieci gazowej średniego napięcia stanowi inwestycję celu publicznego, a zatem wszelkie dokumenty związane z jej budową stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2670/13, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3073/12, dostępne w Internecie).

Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 21 czerwca 2020 r. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Tymczasem organ nie podjął żadnego, przepisanego regulacjami u.d.i.p., działania i tym samym, pozostawał w bezczynności w załatwieniu tego wniosku, również w momencie wniesienia skargi do sądu. Należy podkreślić, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie lub też nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W niniejszej sprawie organ całkowicie przemilczał złożony 21 czerwca 2020 r. przez skarżącego wniosek o udzielenie informacji publicznej, jak również stanowiący jego powtórzenie wniosek z 13 lipca 2020 r. Żądane informacje zostały przesłane skarżącemu znacznie po terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. i nawet wniesienie skargi na bezczynność organu nie spowodowało niezwłocznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z udzieleniem skarżącemu żądanej informacji publicznej 9 grudnia 2020 r. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w Internecie).

W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ nie zareagował w żaden sposób na złożony przez skarżącego wniosek o udzielenie informacji publicznej, nawet po ponownym złożeniu wniosku, czy też wniesieniu przez skarżącego skargi. Całkowite milczenie organu przez kilka miesięcy odnośnie do przedmiotowego wniosku niewątpliwie nosi cechy lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z u.d.i.p. Należy podkreślić, że na organie ciąży bezwzględny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w tym przestrzegania terminów załatwiania spraw. Jednocześnie organ nie wyjaśnił przyczyn tak znacznego opóźnienia w udzieleniu żądanej informacji. Trudno bowiem uznać za usprawiedliwienie wskazanie, że sprawę prowadził pracownik, który przeszedł na emeryturę. Obowiązkiem organu jest prawidłowe zorganizowanie pracy i zapewnienie ciągłości działań organu zarówno w przypadku urlopów wypoczynkowych pracowników, jak i rozwiązania stosunku pracy z dotychczasowymi pracownikami.

Konsekwencją powyższego było wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w kwocie 100 zł (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu grzywna we wskazanej wysokości jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia oraz czasu trwania w bezczynności. Jak wskazuje się w orzecznictwie wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19, dostępne w Internecie).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego.