II SAB/Łd 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2020 r. w zakresie tożsamości osób biorących udział w konkursie; 2. stwierdza, że w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego S. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.

S. C. złożył skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie nierozpoznania części jego wniosku z dnia 30 grudnia 2020r. o udostępnienie informacji publicznej, a przesłanego drogą elektroniczną na adres elektroniczny skarżącego organu.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 poz. 1429), zwanej u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej, dotyczącej kopii wszystkich decyzji dotyczących przyznania lub odmowy przyznania środków w ramach konkursu "Granty dla młodych badaczy", bez anonimizacji nazwisk w przewidzianym ustawą terminie.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o:

a) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2020r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii wszystkich decyzji dotyczących przyznania lub odmowy przyznania środków w ramach konkursu "Granty dla młodych badaczy", bez anonimizacji nazwisk;

b) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

c)zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Rektora Uniwersytetu [...] wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że w dniu 30 grudnia 2020r. skarżący przesłał na skrzynkę poczty elektronicznej Rektora wniosek o udostępnienie informacji publicznej o dostarczenie na adres email skarżącego: a) kopii wszystkich decyzji dotyczących przyznania lub odmowy przyznania środków w ramach konkursu "Granty dla młodych badaczy" bez anonimizacji nazwisk osób będących adresatami decyzji, oraz b) kopii pełnej dokumentacji dotyczącej procesu oceny wniosków.

W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 13 stycznia 2021r. organ przekazał na wskazany adres poczty elektronicznej zanonimizowane decyzje przyznające lub odmawiające przyznania środków w ramach konkursu "Granty dla młodych badaczy". Skarżący został też poinformowany o wyznaczeniu nowego terminu udzielenia informacji w zakresie żądania opisanego w pkt. b). Następnie pełnomocnik organu wyjaśniła, że z uwagi na powyższe skarżący w dniu 16 stycznia 2021r. wniósł skargę na bezczynność Rektora, domagając się udostępnienia decyzji dotyczących przyznania lub odmowy przyznania środków w ramach przedmiotowego konkursu bez anonimizacji danych. Jednakże żądanie skarżącego w wyżej opisanym zakresie wykracza poza prawo do dostępu do informacji publicznej.

Ponadto pełnomocnik wyjaśniła, że konkurs "Granty dla młodych badaczy" został przeprowadzony w Uniwersytecie [...] na podstawie zarządzenia Rektora nr [...] z dnia 13 listopada 2020r. w sprawie trybu powoływania oraz działania Komisji oceniających w ramach wewnętrznych konkursów Uniwersytetu [...] finansowanych z programu "Inicjatywa doskonałości – Uczelnia Badawcza". Szczegółowe zasady konkursu "Granty dla młodych badaczy" opisane są w załączniku nr 2 do przedmiotowego Zarządzenia. Zgodnie z § 1 Zarządzenia oceny wniosków w ramach konkursu dokonuje Komisja oceniająca powołana przez Rektora dla poszczególnych dziedzin nauki. Zgodnie z § 3 Zarządzenia Komisje oceniające dokonywały oceny wniosków przekazywanych im przez Centrum Nauki U[...] w formie anonimowej. Każdemu wnioskowi nadany był odpowiedni kod przypisany do konkretnego wnioskodawcy i konkretnej nazwy projektu. Komisje oceniające otrzymywały wnioski do merytorycznej analizy bez danych osobowych wnioskodawcy oraz bez danych dotyczących doświadczenia zawodowego kierownika projektu. Ograniczenia ta związane są z faktem, że uczestnikami konkursu są pracownicy Uniwersytetu [...] , co miało na celu uniemożliwienie ich potencjalnej identyfikacji w toku oceny wniosku i zachowania jak najwyższego poziomu bezstronności i obiektywizmu. Ocena merytoryczna wniosku następowała w drodze uchwały podejmowanej przez Komisję oceniającą o przyznaniu lub odmowie przyznania finansowania w ramach konkursu. Zgodnie z § 6 ust. 1 wyniki oceny Komisji są jawne z podaniem kodu wniosku przyznawanym poszczególnym wnioskodawcom. Uchwała Komisji oceniającej stanowiła podstawę do wydania decyzji przez Rektora w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania finansowania, która następnie była doręczana indywidualnie wnioskodawcom. Decyzja Rektora zawierała kod wniosku, imię i nazwisko wnioskodawcy oraz tytU[...] projektu. Decyzja ta nie wymagała uzasadnienia i stronie służyło odwołanie z przyczyn natury formalnej do Rektora w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie pełnomocnik Rektora podkreśliła, że przyjęta w U[...] procedura nie jest postępowaniem administracyjnym i wydane w toku tej procedury decyzje Rektora nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik Rektora podniosła nadto, że udostępnienie decyzji Rektora bez anonimizacji danych stanowiłoby naruszenie ochrony danych osobowych wnioskodawców. Założeniem całej procedury konkursowej było przeprowadzenie konkursu w formie anonimowej. Wszystkie wnioski zostały odpowiednio zakodowane i w formie niepozwalającej na identyfikację autora podlegały ocenie przez Komisje oceniające. Opisana procedura konkursowa z prawnego punktu widzenia nie jest procedurą administracyjną i nie podlega rygorom k.p.a., tym niemniej wytworzona w ramach konkursu decyzja Rektora stanowi formę władczego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o merytoryczne przesłanki opisane w procedurze konkursowej. Z tego względu posiłkując się analogią – w ocenie pełnomocnik Rektora - należy uznać, że udostępnienie decyzji w formie zanonimizowanej, tj. z usunięciem danych podlegających ochronie, jest zgodne z aktualnym poglądem doktryny, iż decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną, ale w sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej w postaci dokumentów, w których znajdują się dane objęte zakresem tajemnicy ustawowo chronionej – podmiot zobowiązany powinien ją udzielić anonimizując lub w inny sposób usuwając dane.

Ze względu na praktykę i powszechność stosowania anonimizacji w zakresie ochrony danych osobowych Rektor udostępnił – jak argumentowała pełnomocnik - żądaną informację publiczną z jednoczesnym usunięciem danych podlegających ochronie i pozwalających na identyfikację osoby wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na gruncie tego przepisu "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane" (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2018r., I OSK 2095/16, LEX nr 2537345). Natomiast "bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie" (tak p. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020r., I OSK 260/20, LEX nr 3081171).

Wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się bowiem bezczynności poprzez to, iż nie rozpoznał wniosku skarżącego w zakresie podania tożsamości osób biorących udział w procedurze przyznania lub odmowy przyznania środków w ramach konkursu "Granty dla młodych badaczy", z tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotnie organ doręczył skarżącemu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zanonimizowane decyzje w przedmiocie wniosków o przyznanie środków na prowadzenie badań. Tymczasem skarżący wnioskował o udostępnienie tych decyzji bez anonimizacji nazwisk. W tym więc zakresie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego. Przekazanie skarżącemu zanonimizowanych decyzji nie stanowi zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy. W tym zakresie organ, jeśli uznał, że zaistniały przesłanki wyłączające udzielenie informacji, obowiązany był wydać decyzję odmawiającą udostępnienia danych osób biorących udział w procedurze konkursowej na dofinansowanie badań naukowych. Powyższe jest – jak się zdaje – wynikiem błędnego uznania, że udostępnienie zanonimiowanej informacji publicznej jest wypełnieniem obowiązku udzielenia informacji publicznej. Jednakże zdaniem Sądu należy odróżnić udostępnienie informacji publicznej od odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Ustawodawca wskazuje bowiem na dwie formy rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, pozytywną poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy i w zakresie oraz w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz negatywną poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji w ogóle lub w określonym zakresie. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku"; w myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Odmowa udostępnienia informacji publicznej może kolei nastąpić w przypadkach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Zważywszy na tę regulację prawą w judykaturze przyjmuje się, że "anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek" (tak wyrok NSA z dnia 3 marca 2020r., LEX nr 2842136). "Bezdecyzyjne nieudostępnienie imienia i nazwiska poprzez anonimizację tych danych w żądanej informacji, możliwe jest tylko w przypadku, gdy anonimizowane dane nie stanowią istoty żądanej informacji publicznej, szczególnie gdy z wniosku wynika, że imiona i nazwiska nie mają znaczenia dla wnioskodawcy" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 marca 2020r., I OSK 3934/18). A zatem "w przypadku ustalenia, że dostęp do informacji dotyczy danych objętych ograniczeniem prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, wówczas należy wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję odmowną. (...) prawo do informacji publicznej jako uprawnienie obywatelskie mające swe źródło w art. 61 Konstytucji RP jest ważnym prawem politycznym rozwijającym w Polsce zasady demokracji bezpośredniej, w której obywatele sami mogą kontrolować działalność organów władzy publicznej. Zasady udzielenia informacji publicznej zostały określone w przepisach u.d.i.p. Ustawa ta określa w art. 13 regU[...]ę szybkiego udzielenia informacji publicznej. Priorytetem bowiem jest zawsze udzielenie zainteresowanemu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej w postaci dokumentów, w których znajdują się dane objęte prywatnością osób fizycznych – powinien ją udzielić anonimizując dane, do których dostęp, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest ograniczony. Natomiast, gdy wnioskodawca żąda w sposób niebudzący wątpliwości udzielenia informacji publicznej, która dotyczy danych objętych prawem do prywatności – wówczas podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia takich danych wydając, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 marca 2020r., I OSK 3934/18).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd organu, że z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych (tu imion i nazwisk) poprzez ich anonimizację. Ale już pogląd organu, iż w tej sprawie wystarczającym dla zadość uczynienia żądaniu wniosku wystarczające było udostępnienie decyzji zanonimizowanych, tj. bez danych dotyczących osób uczestniczących w procedurze konkursowe, jest chybiony. Istotą złożonego przez skarżącego wniosku było wszak – jak to wprost wynika z tego wniosku - ujawnienie tożsamości tych osób. Udostępnienie skarżącemu decyzji pozbawionych imion i nazwisk osób uczestniczących w procedurze konkursowej nie jest zatem rozpoznaniem wniosku w tym zakresie. Nie spełniło ono bowiem celu, dla którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Istotą tego wniosku było przecież uzyskanie informacji co do rozdziału środków publicznych pomiędzy poszczególnych wnioskujących naukowców. Anonimizacja danych pozbawia skarżącego dostępu do informacji publicznej w istotnej części żądanej informacji publicznej. Skoro zatem w tej części organ nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji, to należało uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie, że organ pozostaje w bezczynności, która nie ma jednak charakteru rażącego. Konsekwencją tego jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w zaskarżonej części w zakreślonym ustawą terminie, tj. w terminie 14 dni od przekazania przez Sąd akt sprawy. Organ rozpoznał bowiem wniosek skarżącego w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, lecz w nieprawidłowy sposób. Sąd nie jest natomiast uprawniony – z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania – do dokonywania ocen, czy w tej sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyłączające udzielenie informacji publicznej. Byłoby to bowiem przedwczesne i prowadziłoby do dokonania oceny przesłanek odmowy udzielenia informacji w zastępstwie organu. Organ uznając zaś, że zachodzą przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, tj. konieczność ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych, zobowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie, oczywiście po uprzednim rozważeniu czy nie zachodzi wyłączenie tego ograniczenia, wskazane w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzyjna forma odmowy udostępnienia żądanych danych przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., pozwoli po ewentualnym wniesieniu skargi, na pełną kontrolę sądową prawidłowości stanowiska organu (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020r., I OSK 3934/18). W tej sprawie organ – wadliwie przyjmując, iż bezdecyzyjne udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej wypełnia obowiązek udzielenia informacji i czyni zadość celowi wniosku – dopuściła się bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zaskarżonej części. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc