II SAB/Kr 78/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty Brzeskiego w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 15 stycznia 2024 r. l. zobowiązuje Starostę Brzeskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności celem załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2023 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia treści oferty wybranej w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu Brzeskiego w 2024 r., II. stwierdza, że Starosta Brzeski dopuścił się bezczynności, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty Brzeskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Kr 78/24

UZASADNIENIE

W dniu 15 stycznia 2024 r. M. B. wysłał na adres Starostwa Powiatowego w Brzesku wiadomość e-mail o treści: "[...] proszę o udzielenie informacji publicznej w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu Brzeskiego w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją; poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w tym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na mojego maila".

W dniu 29 stycznia 2024 r. Starosta Brzeski w odpowiedzi na wniosek przesłał "karty ocen merytorycznych oraz formalnych a także protokół (w którym znajduje się zestawienie złożonych ofert wraz z punktacją) z pracy komisji konkursowej powołanej w celu opiniowania ofert złożonych w otwartym konkursie ofert jednocześnie na realizacje zadania publicznego w zakresie prowadzenia punków przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze Powiatu Brzeskiego w 2024 r.", a nadto poinformował, że treść wybranej w konkursie oferty (dokument prywatny) nie podlega udostępnieniu, gdyż nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 9 lutego 2024 r. M. B. wywiódł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Brzeskiego, wnosząc o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że treść wybranej w konkursie oferty odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych i stanowi informację publiczną (analogicznie do ofert składanych w trybie zamówień publicznych). Skarżący podkreślił, że informacji publicznej nie można utożsamiać z dokumentami urzędowymi, albowiem dokument niewytworzony przez organ administracji może zawierać informację publiczną. Wnioskowana oferta zawiera dane decydujące o jej wyborze jako najkorzystniejszej i pozwalające ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych wybrał właśnie tę (a nie inną) ofertę. Tylko dostęp do zwycięskiej oferty umożliwia kontrolę wydatkowania środków publicznych (sama umowa jest niewystarczająca, a racjonalne jest, iż załącznikiem do takiej umowy musi być wybrana w konkursie oferta, gdyż informacje zawarte w ofercie stanowią podstawę realizacji umowy).

W odpowiedzi na skargę Starosta Brzeski wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym w świetle wyroków sądów administracyjnych (sygn. akt I OSK 2919/15, sygn. akt I OSK 431/11, sygn. akt I OSK 2799/13, sygn. akt II OSK 812/05, sygn. akt II SAB/Wa 284/10), że wnioski (oferty) podmiotów aplikujących o dofinansowanie to dokumenty prywatne, które nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie

z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno – technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organ udostępnił skarżącemu większość informacji objętych wnioskiem z dnia 15 stycznia 2024 r., natomiast nie udostępnił oferty wybranej w konkursie ofert, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym. Spór w sprawie sprowadza się zatem tylko do rozstrzygnięcia tego właśnie zagadnienia.

Sąd oceny organu nie podziela.

Wskazać należy, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 ustawy, natomiast w myśl art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Przebieg otwartego konkursu ofert określony jest w art. 13 i następnych tej ostatniej ustawy. Procedura konkursowa kończy się zawarciem umowy z wyłonionym podmiotem.

Odnosząc się do stanowiska organu co do charakteru wybranej w konkursie oferty, przytoczyć należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku w sprawie III OSK 7186/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego; "W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p."

Orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i Sąd ją w całości podziela.

Wskazać nadto należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, gdy żądane dane dotyczą wydatkowania publicznych pieniędzy to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 13.03.2024 r., III OSK 475/23, "Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji kontraktu dotyczącego budowy drogi publicznej finansowanego ze środków publicznych, to można postawić tezę, że wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sam kontrakt i aneksy, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jego wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach."

W związku z powyższym Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał organ do wydania aktu albo do dokonania czynności celem załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2023 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia treści oferty wybranej w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu Brzeskiego w 2024 r.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a, p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja jest dokumentem prywatnym i nie stanowi informacji publicznej, i dlatego nie została udostępniona, o czym organ poinformował pisemnie stronę. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków czy braku woli załatwienia sprawy.

O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).