II SAB/Kr 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SNSA Andrzej Irla SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] września 2019 r o udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do załatwienia wniosku A. F. z dnia 13 września 2019 r w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] w zakresie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) – znak sprawy: [...] Skarżący wskazał, że wnioskiem z 13 września 2019 r. zwrócił się do organu o wydanie kopii protokołu sporządzonego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] w trybie art. 59a, art. 59d ust. 1, ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) z przeprowadzonej obowiązkowej kontroli budowy kolektorów wód opadowych w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę tj. w decyzji Starosty [...] [...] z dnia 21 lutego 2011 r., znak: [...] Wymienioną decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto Z. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku [...] i przebudowie Placu [...] wraz z ulicą [...] w Z. w celu dostosowania do potrzeb mieszkańców i wymogów ruchu turystycznego dla działania 6.1: rozwój miast schemat A MRPO na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], 653, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb [...] w Z..

Zaskarżając bezczynność organu A. F. wniósł o:

1. Dokonanie kontroli postępowania, którego dotyczy skarga;

2. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § la p.p.s.a., orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania czynności, jeśli taka zostanie dokonana przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3. Na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie na moją rzecz od Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi wskazując, że pismem z z dnia 27 września 2019 r. znak: [...] organ zajął swoje stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] przyjął, że skarżący A. F. wnosząc do organu administracji swój kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nadużył prawa do jej udostępnienia. Jak wynika z rejestrów Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....], od kwietnia 2019r. do września 2019r. skarżący złożył posługując się adresem ul. [...] w [...] wniosków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej a posługując się adresem ul. [...] w Z. złożył 33 wnioski w trybie tej ustawy. Z kolei z tych samych rejestrów wynika, iż w miesiącu sierpniu skarżący złożył 31 takich wniosków a w miesiącu wrześniu aż 32 wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego wskazał, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem żądanie realizacji określonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej w sprawach indywidualnych nie może być uznane za udzielenie informacji publicznej na podstawie tej ustawy.

Konkludując, zdaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] w przedmiotowej sprawie nie można mówić o pozostawaniu przez ten organ w stanie bezczynności, skoro kolejne liczne wnioski skarżącego przestały mieścić się w ramach prawa dostępu do informacji publicznej. Ponadto skoro organ każdorazowo udzielał skarżącemu odpowiedzi na jego liczne wnioski o udzielenie informacji publicznej, trudno stwierdzić, aby w tej sprawie czy też w każdej innej, w której skarżący był stroną, dochodziło do rażącego naruszenia prawa. Taki stan jest, bowiem zawsze kwalifikowanym elementem bezczynności, który w pierwszej kolejności wymaga jej zaistnienia.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. II SAB/Kr 16/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił tę skargę, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. uchylił postanowienie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.".

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, – co zresztą przyznał sam organ w piśmie z 27 września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na żądanie – oraz, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] jako organ administracji publicznej jest pomiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Przyczyną, dla której żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona było "nadużycie prawa do informacji", które w ocenie organu zwalnia go z obowiązku rozpoznania wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał na dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które strona skarżąca od wielu miesięcy kieruje do organu.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie, jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 3152/18, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1) . Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyroki NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")".

Sama duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Brak również okoliczności świadczących o tym, iż skarżący zamierza użyć określonej we wniosku informacji do innych celów niż troska o dobro publiczne.

Z tego względu należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego, – o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pkt II wyroku orzeczono, iż organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Organ udzielił odpowiedzi w zakreślonym przepisami prawa terminie, natomiast w odpowiedzi tej nieprawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na nadużycie przez wnioskodawcę prawa do informacji. PINB pozostawał w przekonaniu, że w ten sposób załatwił wniosek, co zwalnia go z podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie. Przekonanie to, jakkolwiek błędne, prowadzi do wniosku, że dalsza bezczynność organu (trwająca do wyrokowania około półtora roku) nie może zostać uznana za rażącą, mimo jej długotrwałości. Na ocenę, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wpływa również okoliczność, że z urzędu wiadomo Sądowi, że skarżący faktycznie składa do różnych organów liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a następnie skargi do WSA w Krakowie. Oczywiście nie zwalnia to z obowiązku rozpoznania każdego wniosku przez organ, jednakże nie pozwala czynić Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] zarzutu rażącego naruszenia prawa.

W pkt III wyroku oddalono skargę o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., kierując się tymi samymi względami co przy ocenie charakteru naruszenia prawa.

W pkt IV wyroku zasądzono koszty postępowania w kwocie 100 zł, stanowiącej wysokość wpisu od skargi – na podstawie art. 200 p.p.s.a.