II SAB/Kr 266/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 6 października 2023 r. skargę oddala.

Pismem z dnia 7 listopada 2022 r. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

2/ art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, względnie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - przez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Powiatowy Policji w Krakowie jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, a żądania informacja jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 6 października 2022 r. skarżący drogą mailową zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przesłanie skanów dokumentów tj. życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej - jeżeli ukończyła, wyższej i policyjnej - jeżeli ukończyła, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych J. F. Oficera Prasowego Komendy Powiatowej Policji w Krakowie. W ustawowym terminie tj. 14 października 2022 r., organ przesłał drogą mailową skarżącemu pisemną informację, w której wskazał, że istnieje konieczność wydania decyzji i w związku z tym wezwał w terminie 7 dni do przekazania pełnego adresu skrytki e-puap lub adresu do korespondencji. W treści tego pisma wskazano również, że do niego zostały dołączone skany kserokopii za zgodność z oryginałem dokumentacji w postaci: świadectwa ukończenia szkolenia zawodowego w Ośrodku Szkolenia Policji w Poznaniu, świadectwa ukończenia szkolenia zawodowego dla absolwentów szkół wyższych w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, rozkazu personalnego nr [...] o przyjęciu do służby w policji i mianowaniu policjantem. Następnie również drogą mailową 18 października 2022 r., organ przesłał kolejne pismo w treści którego podał przebieg drogi zawodowej policjanta J. F..

W ocenie skarżącego organ nie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie. Co więcej wzywanie o podanie adresu korespondencyjnego było w tym przypadku zasadne dopiero wtedy, gdyby organ w inny sposób nie mógł takowego ustalić. Organ jest obowiązany do ustalenia adresu na podstawie wszelkich dostępnych danych, również danych będących w posiadaniu innych organów państwowych. Zaniechanie tego lub nienależyte wykonanie obowiązku ustalenia adresu wnoszącego pismo czyni pozostawienie go bez rozpoznania bezskutecznym.

W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 6 października 2022 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej z adresu email [...] przesłał wniosek o następującej treści: "Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tir et 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów dokumentów tj. życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły (średniej-jeżeli ukończyła, wyższej i policyjnej -jeżeli ukończyła, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopia aktualnych badań psychiatrycznych J. F. oficera Prasowego Komendy Powiatowej Policji w Krakowie."

W dniu 12 października 2022 roku, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, skierował do skarżącego pismo, w załączeniu którego przesłał skan kserokopii uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem, dokumentacji dotyczącej funkcjonariusza kom. J. F.-Oficera Prasowego Komendy Powiatowej Policji w Krakowie w postaci: świadectwa ukończenia szkolenia zawodowego w Ośrodku Szkolenia Policji w Poznaniu, świadectwa ukończenia szkolenia zawodowego dla absolwentów szkół wyższych w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, rozkazu personalnego nr [...] o przyjęciu do służby w Policji i mianowaniu policjantem. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Komendant Powiatowy Policji w Krakowie poinformował wnioskodawcę, o konieczności wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, w celu wydania i dostarczenia decyzji na podstawie art. 39 K.p.a. wezwał skarżącego do przekazania pełnego adresu skrytki e-PUAP lub adresu do korespondencji, w terminie 7 dni (nie wskazano przy tym daty początkowej biegu terminu). Skarżący, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pouczony został, że nieprzekazanie w wyznaczonym terminie wskazanych danych spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, poinformował także, że w związku z konicznością wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, na podstawie art. 13 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i oczekiwaniem na otrzymanie od wnioskodawcy adresu skrytki e-PUAP lub adresu do korespondencji celem wydania i dostarczenia decyzji, udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie zostaje przedłużone do 28 października 2022 roku. Jak wynika z cytowanego pisma Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, nie uchylił się od uzupełnienia przekazanych dokumentów o ich dalszą część zawierającą informację publiczną.

W dniu 17 października 2022 roku, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie,

skierował do skarżącego kolejne pismo, w którym przekazał informację, na temat przebiegu drogi zawodowej w Policji kom. J. F.. Jak wynika z treści cytowanego pisma: "kom. J. F.: od 28.07.2008 r.- kursant w Ośrodku Szkolenia Policji w Poznaniu; od 09.03.2009 r.- policjant Ogniwa Patrolowo- Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P.; od 01.12.2010 r. referent Zespołu Dochodzeniowa- Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w P.; od 01.02.2013 r.- referent Zespołu do walki z Korupcją Referatu do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Powiatowej Policji w K.; od 01.06.2014 r.- referent Zespołu do walki z Korupcja Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Powiatowej Policji w K.; od 01.07.2016 r. - detektyw Zespołu do walki z korupcją Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Powiatowej Policji w K.; od 01.08.2017 r.- specjalista Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Powiatowej Policji w K.; od 01.05.2018 r.- specjalista Jednoosobowego Stanowiska do spraw Prasowo-Informacyjnych Komendy Powiatowej Policji w Krakowie do nadal. W dniu 4 listopada 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie powiadomił skarżącego, że z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, a to nie wskazanie w wyznaczonym terminie adresu skrytki e-PUAP lub adresu do korespondencji zgodnie z treścią art. 39 K.p.a., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony 6 października w zakresie, w którym informacja nie została udzielona, pozostaje bez rozpoznania. Organ wskazał, że nie udostępnił skarżącemu jedynie informacji, w zakresie kopii "życiorysu", "dyplomu ukończenia szkoły średniej", oraz "kopii aktualnych badan psychiatrycznych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Dla oceny prawnej w kontrolowanej sprawy istotne są następujące fakty.

W dniu 6 października 2022 r. skarżący drogą mailową zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przesłanie skanów dokumentów tj. życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej - jeżeli ukończyła, wyższej i policyjnej - jeżeli ukończyła, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych J. F. Oficera Prasowego Komendy Powiatowej Policji w Krakowie."

W dniu 14 października 2022 r. – a zatem przed upływem 14 to dniowego terminu - organ przesłał skarżącemu drogą mailową pismo (datowane na 12.10.2023.r), w którym poinformował, że:

- w załączeniu przesyła skany dokumentacji dotyczącej J. F.,

- w pozostałym zakresie zamierza wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 u.d.i.p. i w związku z tym wezwał w terminie 7 dni do przekazania pełnego adresu skrytki e-puap lub adresu do korespondencji pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania,

- w związku z koniecznością wydania decyzji o w oczekiwaniu na adres korespondencyjny, udostępnienie informacji publicznej nastąpi do dnia 29 października 2022 r.

18 października 2022 r., organ przesłał do skarżącego poczta elektroniczną kolejne pismo (datowane na 17.10.2022 r.), w treści którego podał przebieg drogi zawodowej kom. J. F..

4 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania (w zakresie, w którym informacja nie została udzielona), na zasadzie art. 64 § 2 p.p.s.a., z uwagi na brak wskazania adresu korespondencyjnego (adresu skrytki ePUAP)

Skarga na bezczynność została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 9 listopada 2022 r. (koperta , k. 16 akt sądowych)

Z wszystkich powyżej opisanych czynności i dat, w których następowały wynika, że w terminie 14 dniowym przewidzianym art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. do 20 października 2022 r. zostały skarżącemu udostępnione wszystkie te informacje, które organ uznał za możliwe do udostępnienia. W tym samym terminie skarżący został również poinformowany, że co do pozostałych informacji, organ zamierza wydać decyzję administracyjną o której mowa w art. 16 u.d.i.p., dlatego organ wezwał skarżącego do wskazania adresu korespondencyjnego albo adresu skrzynki ePUAP.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Albowiem brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Sytuacja ulega jednak istotnej zmianie z chwilą, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku (w całości lub w części) przez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także w kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie, to wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. W konsekwencji ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli pierwotny wniosek nie spełniał wymagań formalnych podania o jakich stanowi ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., I OSK 1342/19, CBOSA).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego przesłany pocztą elektroniczną, nie zawiera autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, tj. ani nie został przezeń podpisany własnoręcznie (art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a.), ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). Wniosek nie zawiera również adresu skarżącego, na który winno zostać skierowane wezwanie o osobiste podpisanie wniosku (względnie podpisanie go podpisem kwalifikowanym), a następnie na który powinna być kierowana dalsza korespondencja w sprawie, w tym zwłaszcza decyzja administracyjna.

Skarżący podnosi, że organowi znany jest adres skarżącego, bo jest to już kolejna sprawa, w której zarzuca organowi bezczynność. Zdaniem Sądu, organ miał prawo i obowiązek wezwać skarżącego do wskazania adresu, z tego względu, że mógł on ulec zmianie.

Prawdą jest, że organ nie wskazał początkowego terminu, od którego będzie się liczył siedmiodniowy termin do wskazania adresu korespondencyjnego (adresu skrzynki ePUAP), a po którym sprawa zostanie pozostawiona bez rozpoznania. Skarżący twierdzi, że w związku z tym uchybieniem, termin ten się nie rozpoczął. Jednak po otrzymaniu powiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, skarżący w dalszym ciągu adresu tego organowi nie wskazał, co z łatwością mógł uczynić, wytykając to uchybienie. Gdyby wówczas organ nie podjął żadnych czynności, rzeczywiście można byłoby rozważać kwestię pozostawania w bezczynności. Oczywiście początkowy bieg ww. terminu powinien zostać przez organ wskazany, jednak skoro skarżący był zainteresowany załatwieniem swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w co należy wliczyć także poznanie motywów odmowy udostępnienia części z nich, to można oczekiwać minimalnego współdziałania z organem w tym zakresie.

Skarga na bezczynność nie jest natomiast miejscem, w którym można rozważać czy ewentualnie wydana decyzja byłaby prawidłowa.

Zdaniem Sądu organ zatem nie pozostawał w bezczynności, udzielił skarżącemu niezwłocznie, w terminie krótszym niż 14 dni informacji, co do których uznał, że może ich udzielić. W tym samym terminie awizował zamiar wydania decyzji administracyjnej oraz wezwał skarżącego do podania adresu, na który będzie mógł dokonywać skutecznych doręczeń. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.