II SAB/Kr 160/23

Kraków, dnia 22 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Dąbrowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 grudnia 2022 r. postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu K. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 15 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2022 r.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest – zgodnie z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 lipca 2023 r. - skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W przedmiotowym piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżący obszernie, na 8 stronach, sformułował brak zgody na pisemne zobowiązanie go "do pokrycia kosztów wykonania kserokopii, które w zakresie wnioskowanym wynoszą 2435 sztuk (A4 x 0,25 zł) – 608,75 zł". Podkreślił, że nie wyraził zgody na piśmie, a zmusza się go do zapłacenia za to, na co nie wyraził zgody. Podniósł, że pomimo nieuiszczenia opłaty za pokrycie kosztów wykonania kserokopii "wmusza" mu się kserokopie "na siłę". Wniósł o przekazanie kserokopii pisma, w których wyraża zgodę na zapłacenie kosztów kserokopii w takiej kwocie. Zarzucił organowi kłamstwo i mataczenie. Wskazał, że otrzymał "upomnienie" na kwotę 661,45 zł – "ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty". Podniósł, że "nadal brak przekazania mojej zgody na zapłatę za kserokopie". Wskazał, że "miałem obiecane przez starostów, że nie będę płacił". Zarzucił, że Starosta "ośmiesza się nieudolnością udzielania odpowiedzi". Wymienił szereg pism kierowanych do Starosty, na które nie uzyskał satysfakcjonujących go odpowiedzi.

Starosta D. w odpowiedzi na ww. wniosek z dnia 15 grudnia 2022 r., pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. poinformował skarżącego, że "w związku z otrzymaniem w dniu 23.12.2022 r. (data pisma 15.12.2022 r.) wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej "Zaległości" uprzejmie informuję, że Pana wniosek nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902)".

W odpowiedzi na skargę Starosta D. wniósł o odrzucenie skargi w całości z uwagi na fakt, iż pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. odpowiedź na wniosek została udzielona, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że sprawa ta dotyczy naliczenia kosztów za udostępnienie skarżącemu kserokopii dokumentów na wnioski skarżącego pochodzące z okresu 2019-2020. Organ przedstawił sekwencję zdarzeń, zgodnie z którą skarżącemu kolejno doręczano pisma w przedmiocie:

- braku wpłaty kwoty 648,85 zł za udostępnienie otrzymanej informacji publicznej (kserokopie dokumentów),

- upomnienia przypominającego o obowiązku wpłacenia należności w wysokości 661,45 zł,

- wezwania do zapłaty kwoty 661,45 zł,

- wyjaśnienia, z czego wynikają naliczone koszty.

Organ podniósł też, że od lipca 2020 r. do listopada 2022 r. skarżący złożył do urzędu 951 pism, w tym ok. 700 wniosków o udzielenie informacji publicznej, co niemalże "paraliżuje" pracę urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu.

W świetle obowiązujących przepisów, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie przez nich postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. do kognicji sądu administracyjnego należą sprawy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Na wstępie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący jednoznacznie i stanowczo określił w skardze przedmiot swoich żądań w sprawie jako "udzielenie informacji publicznej".

Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia (bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej), należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby organ wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.).

U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p..

Z treści wniosku skarżącego z 15 grudnia 2022 r. wynika jednoznacznie, że wystąpił on do Starosty D. z żądaniem przesłania skarżącemu jego rzekomo udzielonej zgody na pokrycie kosztów wykonania kserokopii w odpowiedzi na wcześniej składane wnioski, które w zakresie wnioskowanym wynoszą 2435 sztuk.

Skarżący kwestionuje udzielenia takiej zgody.

Przechodząc do rozważenia okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że rozpoznawana skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podlegała odrzuceniu z tego powodu, że informacja w postaci pisma skarżącego ze zgodą na pokrycie kosztów udzielenia informacji publicznej, którego przekazania przez organ domagał się skarżący wnioskiem z 15 grudnia 2022 r., nie ma charakteru informacji publicznej. Żądane tym wnioskiem przez skarżącego informacje nie należą do informacji podlegających przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia.

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność organu, który - w myśl art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek, co do którego organ pozostaje w bezczynności, dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. W przypadku, jeśli którakolwiek z wymienionych powyżej przesłanek nie jest spełniona, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie, skarga do sądu na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna.

Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.).

Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Niewątpliwe w niniejszej sprawie jest, że Starosta D. jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. informacji (będącej - zdaniem skarżącego - informacją publiczną). Istotą sporu jest zatem kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną.

W myśl art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Analiza treści powyższych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku, że informacja (pismo skarżącego ze zgodą na pokrycie kosztów udzielenia informacji publicznej – kosztów kserokopii), żądana w piśmie skarżącego z 15 grudnia 2022 r., nie ma charakteru informacji publicznej.

Zgoda skarżącego, jeżeli rzeczywiście została udzielona, jest jego oświadczeniem woli, które może mieć znaczenie w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Pismo, które jest nośnikiem takiego oświadczenia, nie jest udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej, jak tego chce skarżący w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując, skoro żądana przez skarżącego wnioskiem z 15 grudnia 2022 r. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to ustawa ta nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność i przewlekłe postępowanie organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, podlega - jako niedopuszczalna - odrzuceniu. Kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną nie podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie "każdej" informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Należy na koniec jeszcze raz zaznaczyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie dotyczy skierowanego do Starosty D. jedynie pisma/wniosku skarżącego z 15 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2022 r.), nie dotyczy natomiast pozostałych wymienionych we wniosku z 15 grudnia 2022 r. poprzednich pism skarżącego.

W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a..

O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.