II SAB/Kr 116/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magda Froncisz sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. skargi M. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 18 maja 2021 r. skargę oddala.

M. W. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom w zakresie załatwienia jej wniosku z 18 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; o stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom dopuścił się bezczynności; o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; o zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 18 maja 2021 roku, przesłanym na adres mailowy [...] (zgodnie z informacją zawartą w zakładce kontakt: wolbrom.pl), skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji publicznej od Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom poprzez przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w styczniu, lutym i marcu 2007 roku. Tym samym na Burmistrzu Miasta i Gminy Wolbrom ciążył obowiązek udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, czego jednak Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom nie uczynił. Skarżąca podkreśliła, że organ powinien zapewnić sprawną obsługę skrzynki mailowej. Zaznaczyła, że decyzja administracyjna jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (ponaglenie), ewentualnie o umorzenie postępowania wywołanego skargą w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie nie jest wymagane ponaglenie, a to wskutek podjęcia przez organ czynności wzywających stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej i ostatecznego pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) wobec braku odpowiedzi skarżącej. W przypadku nie uwzględnienia argumentacji organu wniesiono o uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności, lecz bez rażącego naruszenia prawa i o odstąpienie od ukarania organu karą grzywny.

Wskazano, że 18 maja 2021 r na adres mailowy urzędu wpłynął wniosek o przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w styczniu, lutym i marcu 2007 r. Wiadomość mailowa przesłana została z adresu [...] i nie została opatrzona jakimkolwiek podpisem, w tym podpisem elektronicznym. W dniu 26 maja 2021 r wniosek przekazany został Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Wolbromiu, celem załatwienia według właściwości. Treść żądanych informacji związana była bowiem immamentnie z zakresem zadań realizowanych przez MOPS w Wolbromiu.

W dniu 8 czerwca 2021 r do Urzędu Miasta i Gminy w Wolbromiu wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w Wolbrom.

W trakcie biegu terminu do przekazania skargi do WSA w Krakowie na adres mailowy, z którego wpłynął wniosek, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wolbromiu przesłał Skarżącej wezwanie z 15 czerwca 2021 r. do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na to pismo do MOPS w Wolbromiu wpłynął mail z odmową uzupełnienia braków pisma. Mailem z dnia 17 czerwca 2021 r. poinformowano ponownie stronę, iż w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, zostanie on pozostawiony bez rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, że podjęcie stosownych czynności w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z pewnym opóźnieniem będącym wynikiem panującej w kraju sytuacji epidemicznej i związanej z nim specyficznej organizacji pracy w jednostkach samorządowych, które wyłączone zostały z bezpośredniej obsługi klienta. W tym kontekście zdaniem organu z pewnością nie zachodzi bezczynność o charakterze rażącym. Organ dysponował ograniczoną ilością pracowników Urzędu wynikającą z ogłoszonego i obowiązującego od 20 marca 2020 r. na terenie całego kraju stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do zaistniałego stanu rzeczy przyczyniła się także okoliczność przebywania wielu osób na zwolnieniach lekarskich, a przede wszystkim kompleksowa realizacja zadań w ramach pracy zdalnej z wyłączeniem bezpośredniej obsługi klienta.

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości potwierdzenia, że powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi właśnie od skarżącej M. W.. Nie sposób zweryfikować, czy to faktycznie skarżąca M. W. złożyła wniosek z dnia 18 maja 2021 r w formie elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca w postępowaniu sądowym tego nie wykazała. J. de L. nie jest tożsamy z osobą udzielającą pełnomocnictwa z dnia 8 czerwca 2021 r radcy prawnemu D. G. (k - 7) . Pełnomocnictwa udzieliła M. J. W., natomiast wniosek z dnia 18 maja 2021 r (z godziny 17.18) nie został przez nią podpisany, a J. de L. to postać historyczna działająca i zmarła w XVIII wieku. Z tych względów Sąd uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu niniejszej skargi.

Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r. sygn. III OSK 7700/21, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania do WSA w Krakowie. NSA ocenił, że w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) brak jest uregulowań nakazujących podanie danych osobowych wnioskodawcy, gdyż może on informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej lub mailowej. Za dopuszczalnością złożenia niepodpisanego wniosku przemawia także brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na okoliczność, że wnioskodawca żądający informacji publicznej nie musi się wykazywać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5102/21). Dopiero w przypadku, gdy niezbędne będzie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, pojawi się konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, czy też okaże się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i niezbędne będzie wykazanie, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bezwzględnie niezbędna będzie identyfikacja wnioskodawcy oraz własnoręczne (lub w formie podpisu elektronicznego) podpisanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18, z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19, z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2399/16). W ocenie NSA nie ulega zatem wątpliwości, że w momencie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skarżąca nie miała obowiązku podawania swoich danych. Także okoliczność, że danych tych nie ujawniła na wezwanie organu nie mogło stanowić podstawy do oddalenia skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia, gdyż wezwanie to zostało skierowane już po wniesieniu skargi, z której organ bez trudu mógł się dowiedzieć kto jest wnioskodawcą. Tym bardziej nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, aby była autorką wniosku skierowanego do organu. Przede wszystkim, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, adres poczty mailowej może być dowolnie określony i nawet użycie w nim imienia i nazwiska konkretnej osoby nie oznacza wcale, że ta osoba jest właścicielem skrzynki pocztowej, czy też że jest autorem mejla wysłanego z takiej skrzynki. W związku z tym zupełnie niezrozumiałe jest utożsamianie przez WSA osoby wskazanej w adresie poczty mailowej z faktycznym nadawcą mejla. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli adres mailowy nie odzwierciedla imienia i nazwiska autora wniosku, to nie oznacza jeszcze, że jest on pozbawiony cech go identyfikujących. Udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres, z którego przesłano wniosek, stwarza bowiem pewność, że informacja ta trafiła do autora wniosku, nawet jeśli jego personalia nie są ujawnione. Skoro zaś zarówno z treści wniesionej skargi, faktu dołączenia do niej przedmiotowego mejla zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a także treści późniejszej korespondencji mailowej wyraźnie wynika, że to skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, to Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała swojej legitymacji skargowej. Nie sposób bowiem przyjąć, biorąc pod uwagę rodzaj i wagę sprawy, że swoją skargę oparła na mejlu uzyskanym na skutek nieuprawnionego dostępu do skrzynki mailowej będącej własnością innej osoby, czy też że weszła w jego posiadanie w inny, bliżej nieokreślony sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie zatem rozpoznając sprawę Sąd – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym – przyjął, że osobą występującą z wnioskiem do organu z 18 maja 2021 r. była skarżąca. Z powyższego wynika, że skarżąca wykazała interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi.

Poprzedzając dalsze rozważania, w odniesieniu do wystosowania pisma do skarżącej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, a nie przez Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom, trzeba zauważyć, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązkiem udostępniania informacji publicznej został obciążony organ władzy publicznej, a nie piastun tego organu, rozumiany jako personifikująca ten organ osoba fizyczna. Nie sposób wymagać zatem, aby wypełnienie ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej było możliwe wyłącznie wtedy, gdy z odpowiedzią na wniosek o dostęp do informacji wystąpi osobiście piastun organu. Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, dysponuje zespołem środków osobowo-rzeczowych przypisanych mu do pomocy dla realizacji jego zadań i kompetencji. Powierzenie przez Burmistrza realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej kierownikowi podległej jednostki organizacyjnej nie może być uznane za przekazanie wniosku według właściwości innemu organowi. W istocie bowiem wniosek został zrealizowany przez wskazanego przez wnioskodawcę adresata, natomiast czynność ta wykonana została przy pomocy podległej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2023 r., sygn. II SAB/Kr 62/23 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2018 r. sygn. IV SAB/Gl 342/17).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy trzeba mieć na względzie, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, bowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. Na tym etapie postępowania nie stosuje się też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ograniczenie zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Kodeks postępowania administracyjnego ma natomiast zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji. Wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi formalne określone w art. 63 K.p.a., a przepisy K.p.a. znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., należy odczytywać w ten sposób, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2023 r. sygn. III OSK 7549/21, wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. III OSK 2024/21).

Na gruncie niniejszej sprawy organ w piśmie z 15 czerwca 2021 r. jednoznacznie zakomunikował skarżącej, że zmierza do wydania decyzji administracyjnej i zainicjował postępowanie naprawcze przewidziane w art. 64 § 2 K.p.a., jednocześnie informując, że w razie nieuzupełnienia braków formalnych wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Poprzez uruchomienie trybu decyzyjnego, do niniejszego postępowania należało zastosować przepisy K.p.a., w tym przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji. Wystosowanie pisma 15 czerwca 2021 r. nastąpiło bez uchybienia miesięcznego terminu (liczonego od dnia otrzymania wniosku z 18 maja 2021 r.), jaki co do zasady przyjmuje dla załatwienia sprawy art. 35 § 3 K.p.a. Nieusunięcie zaś braków przez skarżącą uniemożliwiło dalsze prowadzenie postępowania i implikowało pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie mógł on zaowocować przekazaniem wymaganej info00rmacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy zauważyć, że nie odnoszą się one do istoty sporu. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że konsekwencje uchybień w zakresie obsługi skrzynki mailowej organu nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 66/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 84/21). W niniejszej sprawie skarżąca natomiast nie doświadczyła negatywnych konsekwencji w związku ze skierowaniem wniosku na adres mailowy organu, bowiem jej wniosek został podjęty do realizacji, zaś pozostawienie go bez rozpoznania było efektem braku reakcji skarżącej na wezwanie organu. Również rozważania skargi na temat decyzji administracyjnej, jako informacji publicznej, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi, bowiem na kontrolowanym etapie postępowania zagadnienie to nie było przedmiotem sporu między stronami.

Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.).