II SAB/Kr 10/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia na [...] z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie N. z siedzibą w O. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji w terminie. Wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 500,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 106,60 zł.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dnia 10 lipca 2022 r. wysyłając wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie obowiązującego w jednostce porządku wewnętrznego. Organ nie udzielił odpowiedzi, po czym 29 lipca 2022 r. skarżący wniósł ponownie na adres poczty elektronicznej organu wniosek o udzielenie informacji wraz z ponagleniem organu.

Skarżący wskazuje, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi został w znaczny sposób przekroczony, organ nie podjął żadnej reakcji na przesłany wniosek ani ponaglenie, co skarżący nazywa "elementarnym lekceważeniem przez organ swoich obowiązków". Skarżący argumentuje także, że wnioskowana przez niego suma 500,00 zł jest adekwatna do skali naruszeń poczynionych przez organ, a kwota ta miałaby zostać spożytkowana na działalność statutową Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu wniósł o oddalenie skargi w całości. W zakresie wniosków z 10 lipca 2022 r. i 29 lipca 2022 r. organ wskazał, że aktualnie nie można w ogóle ustalić, czy wnioski skarżącego wpłynęły na skrzynkę elektroniczną organu, gdyż dane z poczty przechowywane są jedynie przez okres dwóch miesięcy wstecz od daty bieżącej, a cała wcześniejsza korespondencja jest usuwana ze względu na pojemność skrzynki mailowej. Na dzień odpowiedzi na skargę najstarsze wiadomości w skrzynce miałyby pochodzić z 27 września 2022 r.

Organ nadmienił, że jego zdaniem zgodnie z regułami procesowymi, to strona, która z danych faktów wywodzi skutki prawne powinna tych faktów należycie dowieść – czego jego zdaniem skarżący nie dokonał, gdyż nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność faktu, że e-maile zostały rzeczywiście skutecznie dostarczone na skrzynkę e-mail organu. Powinien on zadbać o specjalne potwierdzenia doręczenia ze skrzynki elektronicznej lub w inny sposób skontaktować się z adresatem w celu potwierdzenia otrzymania korespondencji. Jego zdaniem wydruki z poczty elektronicznej nie są do końca wiarygodnym dowodem faktycznego wysłania przez skarżącego opisywanych wniosków.

Organ wyjaśnił ponadto, że dokument, o który skarżący wnioskował jest dostępny na stronie internetowej BIP, pod adresem http://bip.swnet.sw.gov.pl. Zdaniem organu, gdyby wnioski skarżącego rzeczywiście wpłynęły na skrzynkę e-mail, to administracja z pewnością odpowiedziałaby na nie, kierując na powyżej opisaną stronę internetową, co również nie wiązałoby się z dużym nakładem sił i środków. Zdaniem organu, fakt, iż informacja, o którą skarżący wnioskował jest dostępna publicznie, niepodjęcie przez skarżącego próby ustalenia przyczyny braku odpowiedzi, złożenie skargi dopiero po upływie pięciu miesięcy od rzeczonych dat wniosków – wskazują na to, że celem skarżącego było nie zapoznanie się z treścią wnioskowanej informacji, a przede wszystkim "przyłapanie" organu na nieprawidłowym wykonywaniu obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.

Wyjść należy od tego, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności jednostek penitencjarnych. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, a następnie, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu należy, co do zasady, do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470, dalej: u.s.w.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).

Nie jest sporne w niniejszej sprawie również to, że żądany we wniosku dokument jest informacją publiczną. Jak wynika z przywołanego wcześniej art. 61 ust. 1 Konstytucji RP informacja publiczna jest informacją o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Pojęcie informacji publicznej zostało przywołane również w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Pewnym przybliżeniem pojęcia informacja publiczna jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zawierający niezamknięty katalog informacji publicznych, który obejmuje np. informację o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.), a także informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie żądaniem skarżącego objęte było udostępnienie obowiązującego w Zakładzie Karnym porządku wewnętrznego. Jak wynika z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. 2016 r., poz. 2231) obowiązującego w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (aktualnie podobnie § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności, Dz. U. 2022 r., poz. 2847), porządek wewnętrzny zakładu karnego jest ustalany przez dyrektora.

Skoro zatem przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a organ będący adresatem wniosku, taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach, a także gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, ogłoszonej w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego, drogą mailową, wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 10 lipca 2022 r., ponowiony 29 lipca 2022 r., pozostał bez odpowiedzi podmiotu zobowiązanego.

W ocenie Sądu nie są przekonujące wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, zmierzające do zakwestionowania skuteczności wniosku złożonego drogą mailową. Zauważyć należy, że skarżący wraz ze skargą przedłożył wydruki dwóch wiadomości mailowych opatrzonych datami 10 lipca 2022 r. oraz 29 lipca 2022 r. (k. 7-8 akt sąd.), przy czym wiadomość z 29 lipca 2022 r. zawiera również treść poprzedzającej ją wiadomości z 10 lipca 2022 r. Obie wiadomości zaadresowane są na adres zk_nowy_wiś[email protected], który to adres widnieje na stronie internetowej Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu (https://www.sw.gov.pl/jednostka/zaklad-karny-w-nowym-wisniczu). Należało go więc uznać za oficjalny adres jednostki, czego organ nie kwestionuje.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym wniosek o informację publiczną może być złożony drogą mailową, a wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, iż wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1622/19, z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 380/18; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2577/17; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony, Dyrektor Zakładu Karnego nie wykazał w żaden sposób, że wysłana przez skarżącego wiadomość do niego nie dotarła. Gołosłowne są również wyjaśnienia wskazujące na to, że wiadomość mogła trafić do folderu zawierającego wiadomości niepożądane (tzw. spam), gdzie administracja zakładu przechowuje korespondencję, ze względu na ograniczoną pojemność skrzynki mailowej, jedynie przez dwa miesiące. Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że do obowiązków organu władzy publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby korespondencja wnoszona tą drogą – wobec jej prawnej dopuszczalności – była we właściwy sposób i we właściwym czasie odebrana, zweryfikowana i rozpatrzona (por. postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, Sąd stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Nowym Wiśniczu dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Można założyć, że brak odpowiedzi wynikał z przeoczenia, a nie z celowego działania organu i jego złej woli.

W konsekwencji stwierdzenia bezczynności organu, ponieważ do dnia wyrokowania żądana informacja publiczna nie została skarżącemu udzielona, należało zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności w zakreślonym terminie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., co też Sąd uczynił w punkcie II sentencji wyroku.

W punkcie III sentencji wyroku Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zakresie żądania skarżącego zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. To natomiast w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi.