II SAB/Ke 66/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

P. D. pismem z 4 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego

w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona

w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni, poprzez ich niezastosowanie polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej 14 kwietnia 2023 r. zwrócił się z wnioskiem w trybie informacji publicznej odnośnie do wysokości zarobków prokuratora A. Z.

i przesłanie odpowiedzi na podany adres poczty elektronicznej.

Skarżący wyjaśnił, że Prokurator pismem z 20 kwietnia 2023 r. odpowiedział na pytanie, ale nie dość, że nie udostępnił informacji, to jeszcze nie wydał decyzji, do wydania której był zobowiązany, gdyż informacja

o wynagrodzeniu prokuratora należy do kategorii informacji publicznej i nie dotyczy jego sprawy indywidualnej.

Prokurator tylko pismem, a nie decyzją, odmówił, pisząc, że wniosek jest nadużyciem prawa, gdyż wnioskodawca złożył wniosek zmierzający do osiągnięcia innego celu niż dobro publiczne i ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata, utrudnienie funkcjonowania prokuratury, stanowi represję, szykanę prokuratora. Organ nie zauważył, że skarżący pyta o wynagrodzenie, a nie o sprawę, w której oskarża go organ.

Skarżący wyjaśnił, że wniosek był złożony w celu sprawdzenia, jak i na kogo wydatkowane są publiczne pieniądze i czy funkcjonariusz publiczny, które je otrzymuje, ma odpowiednią wiedzę, wykształcenie i czy jest zdrowy psychicznie. Ponadto organ nie może badać interesu wnioskodawcy.

Skarżący przywołał szereg tez z orzeczeń sądów administracyjnych mających przemawiać za zasadnością złożonej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek

z 14 kwietnia 2023 r., pismem z 20 kwietnia 2023 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, że wniosek stanowi nadużycie prawa do udostępnienia informacji publicznej, a wobec tego stwierdzono brak podstaw do udostępnienia żądanej informacji. Pismo to zostało przesłane wnioskodawcy drogą elektroniczną

z zachowaniem terminu z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie tym wskazano, że istnieje powiązanie pomiędzy sprawą Prokuratury sygn. akt [...], w której prokurator A. Z. skierował przeciwko skarżącemu akt oskarżenia, a rozpoznawanym wnioskiem o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej.

Organ podniósł, że analizowany wniosek stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej poprzez próbę korzystania z tej instytucji do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, w tym prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzegania prawa, jawność administracji i wydatków publicznych. Rozpoznawany wniosek służy jedynie załatwieniu indywidualnego interesu wnioskodawcy i w tej sytuacji nie dotyczy informacji publicznej.

Organ wskazał, że Prokurator prowadziła przeciwko P. D. śledztwo. W jego toku zarzucono mu popełnienie szeregu przestępstw kwalifikowanych z art. 234 k.k. i 233 § 1 k.k. popełnionych na szkodę prokuratorów i sędziów na obszarze całego kraju. Zarzutami objęto 243 przestępstwa. Śledztwo to zostało zakończone skierowaniem 31 grudnia 2021 r. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w R..

Organ wskazał na składane przez skarżącego wnioski w przedmiocie podania wysokości osiągniętego przez prokuratorów, w tym przez A. Z., wynagrodzenia za poszczególne miesiące.

W ocenie organu, wniosek z 14 kwietnia 2023 r. (kolejny dotyczący prokuratora A. Z.) stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż ma na celu wywołanie dolegliwości u jego adresata, utrudnianie funkcjonowania instytucji, stanowi swoistą represję wobec prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze niezgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy i przede wszystkim został złożony na tle indywidualnych postępowań oraz zdarzeń z nimi związanych – tj. w tej konkretnej sprawie w związku ze skierowaniem przez prokuratora aktu oskarżenia w sprawie sygn. PO IV [...]

Organ wskazał, że skarżącego cechuje uporczywość w składaniu kolejnych wniosków i nie są one podyktowane troską o dobro publiczne, co obrazuje ich ilość

i treść oraz fakt przekazywania ich niekiedy wielotorowo tj. za pośrednictwem kilku innych podległych lub nadrzędnych jednostek organizacyjnych prokuratury. P. D. od początku 2021 r. do 29 marca 2023 r., złożył 21 wniosków o udzielenie informacji publicznej, których kserokopie załączono do odpowiedzi na skargę. Wnioski w tych sprawach dotyczyły różnych kwestii, m.in. udziału prokuratora w rozpoznawaniu posiedzeń, przesłuchiwaniu świadków, a także innych kwestii związanych

z prowadzonym przeciw skarżącemu postępowaniem PO IV [...], czy spraw prowadzonych z jego zawiadomień i na większość z nich udzielono informacji w trybie ustawy.

W ocenie organu wielość i treść wniosków skarżącego wskazuje na to, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej, w tym i w niniejszej sprawie. Dodatkowo to nadużycie podkreśla powiązanie żądań z osobami prokuratorów sporządzających niekorzystne w punktu widzenia wnioskodawcy decyzje procesowe, czy odpowiedzi na jego kolejne wnioski.

Organ podniósł również, że skarżący próbował uzyskać informacje o adresie zamieszkania prokuratora referenta sprawy PO IV [...], co dodatkowo umacnia argument, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym przedmiotowy, kieruje on w celu innym niż przewidziany ustawą i w Konstytucji.

Prokurator wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów zgromadzonych

w aktach prowadzonych postępowań karnych w postaci kilkudziesięciu wniosków P. D. skierowanych do Prokuratury w okresie od 2021 r do 2023 r. i odpowiedzi na te wnioski. Dokumenty te zostały dołączone do odpowiedzi na skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym

i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania

w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Jak wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji, w piśmie z 14 kwietnia

2023 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej ustawą, o udzielenie informacji publicznej dotyczącej prokuratora Prokuratury A. poprzez podanie wysokości osiągniętego wynagrodzenia w 2022 r. brutto za poszczególne miesiące, ze wskazaniem, że odpowiedź należy przesłać drogą elektroniczną na adres [...]

W odpowiedzi z 20 kwietnia 2020 r. organ uznał, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a więc brak jest podstaw do jej udostępnienia. Wskazano, że badanie wniosku dokonane zostało w kontekście związanym z całokształtem działalności skarżącego polegającej na zwracaniu się do ww. jednostki prokuratury o różnorakie sprawy. W ocenie organu żądanie jedynie pozornie mieści się w granicach informacji publicznej, którą należałoby udostępnić. Istnieje związek pomiędzy skierowaniem przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia, a kierowanym wnioskiem o udzielenie informacji. Wniosek skarżącego organ ocenił jako mający zaspokoić jedynie indywidualne potrzebny i mający na celu wywołanie dolegliwości u adresata, utrudnienie funkcjonowania instytucji w postaci prokuratury.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), a takim organem jest niewątpliwie prokurator (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 marca 2003 r., sygn. II SA 3572/02, LEX nr 144641.). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wskazując m.in. że taki walor mają informacje o organach władzy publicznej (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów władzy publicznej (pkt 3) oraz o danych publicznych (pkt 4). Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 ust. 1 ustawy łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Sprawami takimi nie są natomiast konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle przywołanych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W konsekwencji, informacje dotyczące wysokości osiąganego wynagrodzenia brutto na stanowisku asesora lub prokuratora stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy, jako informacje odnoszące się do organizacji i zasad funkcjonowania organu, co zresztą jest w sprawie bezsporne.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2). W zasadzie więc odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak w niniejszej sprawie, chyba że z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Nie było w sprawie kwestionowane, że Prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nadto, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Kwestią sporną było natomiast to, czy wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

W wyrokach wydanych w sprawach ze skarg P. D.: z 19 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 69/22, z 22 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 12/22 oraz z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 79/22 (dostępnych jak wyżej), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyraził pogląd, w całości podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym o nadużyciu prawa do informacji można mówić wówczas, gdy wykorzystuje się je w sposób sprzeczny z celem, który legł u podstaw ustanowienia tego prawa. Celem prawa do informacji jest przede wszystkim z jednej strony zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez orany władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a z drugiej strony zapewnienie wpływu obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej (zarówno konstytucyjnego, jak i wyrażonego w ustawie) nie jest zaspokajanie czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, co prawda mających charakter publiczny, wykorzystywanych jednak m.in. w celach zawodowych, komercyjnych lub służących celowej dezorganizacji funkcjonowania państwa (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005 r., pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 141 i 147).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. III OSK 5882/21 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny jak wyżej). Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście:

1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (swoistego "pieniactwa" z wykorzystaniem prawa do informacji);

2. wykorzystania tego dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;

3. wykorzystania prawa do informacji dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. II SAB/Kr 481/19).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a w konsekwencji brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że

w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale również przez pryzmat celów wynikających z ustawy i Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej z 14 kwietnia 2023 r. był kolejnym wnioskiem o udzielenie informacji złożonym przez skarżącego do Prokuratury, co wynika z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów. Trudno nie zauważyć, że wniosek skarżącego pozostaje w związku z aktem oskarżenia skierowanym wobec niego, jak podaje organ, przez prokuratora A. Z. w sprawie PO IV [...] do Sądu Rejonowego w R.. Akt oskarżenia obejmował popełnienie szeregu przestępstw z art. 234 i art. 233 § 1 Kk, na szkodę prokuratorów i sędziów z obszaru całego kraju.

Skarżący od początku 2021 r. do 29 marca 2023 r. złożył, jak wyjaśnił organ, 21 wniosków o udzielenie informacji publicznej, w sprawach szczegółowo wymienionych w odpowiedzi na skargę. Wnioski w powyższych sprawach dotyczyły żądania różnego rodzaju informacji, obejmujących kwestie udziału prokuratora w czynnościach procesowych, wynagrodzenia, kosztów podróży służbowych, w tym przejechanych kilometrów, rozliczenia paliwa, kosztów noclegów oraz godzin wyjazdów i powrotów, kopii życiorysu i dyplomu ukończenia studiów, przebiegu drogi zawodowej, także danych adresowych prokuratora, czy innych związanych z prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem przez Prokuraturę. Złożone wraz z odpowiedzią na skargę wnioski dotyczyły m.in. prokuratora A. Z. i jego asystentki (przykładowo wnioski: z 7, 17 i 29 grudnia 2021 r., z 4 lutego 2022 r., z 16 i 25 marca 2022 r., z 5 i 7 kwietnia 2022 r. oraz z 21 czerwca 2022 – dotyczący danych adresowych).

W aktach znajduje się również zawiadomienie z 16 grudnia 2021 r., skierowane przez P. D. do Prokuratury, o popełnieniu przestępstwa przez prokuratora A. Z..

Powyższe okoliczności bez wątpienia wskazują, że skarżący próbuje wykorzystać prawo do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska

o dobro publiczne w rozumieniu przedstawionym wyżej. Złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania Prokuratury. Obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu prokuratorskiego, a wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie skarżącego prowadzi do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Podkreślić należy, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, uwarunkowanych dotyczącymi go postępowaniami prowadzonymi przez podmiot zobowiązany. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16, dostępny jak wyżej), zaś na taki cel działania skarżącego wskazuje dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy.

W ocenie Sądu, skala wykorzystywania przez skarżącego instytucji dostępu do informacji publicznej uzasadnia stanowisko organu, że wniosek stanowi przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. I OSK 799/12; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po 732/19).

Podsumowując stwierdzić należy, że przepisy ustawy realizują zapewnioną

w Konstytucji RP ochronę prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z takiej ochrony nie może jednak korzystać podmiot, który wykorzystuje prawo do informacji do celów innych niż zamierzone przez ustawodawcę. To oznacza, że w takim przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie stosuje się zasad udzielania informacji publicznej uregulowanych tą ustawą. Stąd tryb odmowy udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej nie ma zastosowania w przypadku uznania, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że strona nadużyła prawo do informacji publicznej. Organ może zatem reagować na wniosek świadczący o nadużyciu prawa do informacji publicznej wyłącznie pismem, nie dopuszczając się bezczynności.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.