II SAB/Ke 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przewodniczącego Rady Miasta do rozpatrzenia wniosku S. T. z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie kserokopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w celu dokonania wszechstronnej oceny i analizy spraw odmowy wygaszenia mandatów radnych oraz uzasadnienia podjętych w tym zakresie uchwał, o czym mowa w zdaniu drugim i trzecim ww. wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy O. na rzecz S. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Ke 56/22

UZASADNIENIE

We wniosku z 13 grudnia 2021 r., S. T. zwrócił się do Rady Miasta o szczegółową informację dotyczącą uchwał Rady Miasta z [...] grudnia 2019 r. o numerach: [...], [...] i [...] dotyczących odmowy wygaszenia mandatu radnego.

Wnioskodawca domagał się kserokopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w celu dokonania wszechstronnej oceny oraz ich wnikliwej analizy przez Przewodniczącą Rady. Wskazał, że ocena i analiza ta jest uzasadnieniem podjęcia wymienionych wyżej uchwał. Ponadto wniósł o odpis decyzji Wojewody Ś. o toczącym się postępowaniu w sprawie prawidłowości sprawowania mandatów przez trzech wymienionych z imienia i nazwiska radnych.

W odpowiedzi na ten wniosek Rada Miasta w piśmie z 28 grudnia 2021 r. podała, że wskazane w nim uchwały zostały podjęte na podstawie analizy złożonych przez radnych dokumentów. Z uwagi na fakt, że dokumenty zawierają dane opisujące sytuację osobistą i rodzinną poszczególnych radnych, nie podlegają one udostępnieniu. Przedmiotowe uchwały zamieszczone są na stronie www.bip.ozarow.pl. [...] organ poinformował, że Wojewoda [...] nie wydal decyzji w sprawie prawidłowości sprawowania mandatów radnych.

Na powyższe pismo, nazwane "decyzją" S. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Skarga ta została potraktowana jako skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto w tym samym piśmie została zaskarżona bezczynność tego samego organu dotycząca udostępnienia informacji publicznych objętych pismami skierowanymi do organu w dniach 16 lutego 2022 r. i 21 marca 2022 r. Sprawy te zostały wyłączone do odrębnego rozpoznania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art.31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art.61 ust. 3 Konstytucji RP.

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Rada Miasta w sposób nieprawidłowy ograniczyła prawo do informacji publicznej, błędnie uznając, że udostępnienie żądanych informacji powodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Informacja, której zażądał nie odnosi się bowiem do sfery prywatnej osoby, której dotyczy, a ma za to ścisły związek z publiczną służbową sferą działalności. Z tej przyczyny, zdaniem skarżącego, błędnie uznano, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podczas prowadzenia postępowania dotyczącego wygaszenia mandatów radnych, radni zostali zobowiązani do złożenia wyjaśnień i dokumentów. Dokumenty jakie złożyli są dokumentami wewnętrznymi, które same w sobie nie stanowią informacji publicznej, odnoszą się przede wszystkim do ich sytuacji majątkowej, rodzinnej, osobistej i nie są skierowane na zewnątrz. Służyły one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów uzgodnieniu stanowiska i były fragmentem przygotowań do powstania aktu, jakim była uchwała w sprawie odmowy wygaszenia mandatu radnego (tak NSA w wyroku z 21 kwietnia 2022 r., III OSK 456/21).

Pisma, które stanowiły informację publiczną i były w dyspozycji Przewodniczącej Rady zostały skarżącemu udzielone (uchwały, pismo Wojewody). Ponadto jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (części), to odpowiedź udzielona pismem z wyjaśnieniem, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 15 marca 2022 r. II SAB/Rz 3/22)

Organ zauważył, że skarżący żądał poświadczonych kserokopii oświadczeń radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych, na terenie Gminy O., jednak oświadczeń takich w związku z prowadzonym postępowaniem o wygaszenie mandatu radni nie składali, zaś oświadczenia składane podczas kandydowania zostały dołączone do protokołu listy kandydatów na radnych i dlatego organ nie był w posiadaniu informacji żądanej przez skarżącego. Natomiast dokumenty, które posiadał były dokumentami wewnętrznymi służącymi do rozstrzygnięcia sprawy, jakim było podjęcie uchwały w sprawie niewygaszania mandatów radnych, która jako informacja publiczna została skarżącemu przekazana.

Skarżący wielokrotnie zarówno ustnie jak i pisemnie informowany był, że złożone przez radnych dokumenty (rachunki, akty notarialne, pisma mieszańców) nie stanowią informacji publicznej, a ponadto zawierają dane osobiste, prywatne dotyczące ich sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej, która nie jest związana z wykonywaną funkcją radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność polegała na nieudzieleniu informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się we wniosku z 13 grudnia 2021 r. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że Rada Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Należy podkreślić, że Rada Miasta jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada podmiotowość publicznoprawną związaną z wykonywaniem powierzonych jej zadań publicznych, a wobec tego jest ona zobowiązana do rozpoznania kierowanych do niej wniosków w trybie przepisów u.d.i.p.

Z odpowiedzi Rady na wniosek z 13 grudnia 2021 r. zdaje się również wynikać, że organ nie kwestionował, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący stanowiły informację publiczną. Jednak ze stanowiącego odpowiedz na ten wniosek pisma z 28 grudnia 2021 r., wynika, że organ odmówił ich udostępnienia "z uwagi na fakt, że dokumenty zawierają dane opisujące sytuację osobistą i rodzinną poszczególnych radnych".

Wobec powyższego należy przyjąć, że organ uznał, że w niniejszym przypadku będzie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – choć wprost tego przepisu nie powołał - dotyczący ograniczenia prawa do informacji, o czym w formie pisma z 28 grudnia 2021 r. powiadomił skarżącego. Tak też intencje organu zrozumiał skarżący, który w skardze zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W tej sytuacji, zasadnym jest zaznaczenie, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział z kolei w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Zatem powiadomienie wnioskodawcy w formie pisma jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., czy jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, to powinien wydać decyzję administracyjną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., IV SAB/Po 169/19, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wydając w niniejszej sprawie takiej decyzji, organ popadł więc w bezczynność.

W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności i czy zrobił to w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11, dostępny: jw.). Z tej przyczyny nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, zawarte w skardze zarzuty dotyczące błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skoro bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wymaga wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to dopiero wydanie takiej decyzji może otworzyć drogę do oceny w postępowaniu przed sądem administracyjnym, czy organ był zobowiązany do zbadania, czy żądane informacje podlegają ograniczeniu. Brak takiej decyzji uniemożliwia Sądowi zajęcie stanowiska w tej kwestii.

Sąd nie odniósł się także do zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń, że dokumenty jakie złożyli radni podczas prowadzenia postępowania dotyczącego wygaszenia mandatów radnych są dokumentami wewnętrznymi, które same w sobie nie stanowią informacji publicznej oraz, że organ nie był w posiadaniu oświadczeń radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych, na terenie Gminy O.. Powoływanie się bowiem na te okoliczności dopiero w odpowiedzi na skargę jest spóźnione, a przez to bezskuteczne, gdyż przedstawione okoliczności nie mogą wpłynąć na ocenę postępowania organu w trakcie rozstrzygania przez niego wniosku skarżącego z 13 grudnia 2021 r.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Przewodniczącego Rady Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie i terminie określonym w punkcie I wyroku.

W II punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Z powyżej opisaną sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rada Miasta kierując do skarżącego pismo z 28 grudnia 2021 r., pozostawała bowiem w (błędnym zdaniem Sądu) przekonaniu, że żądana informacja nie może zostać udzielona ze względu na ograniczenie prawa do informacji. W tej sytuacji trudno się doszukać w działaniach organu oczywistego lekceważenia przedmiotowego wniosku i braku woli załatwienia sprawy. Należy także podkreślić, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i udzielił odpowiedzi w zakreślonym terminie, argumentując, dlaczego uważa, że informacja nie powinna zostać udostępniona. Błędem organu było tylko udzielenia tej odpowiedzi w formie pisma, zamiast wydania decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne. Tak więc niewłaściwa wykładnia tych przepisów czy błędne zastosowanie mogą, tak jak w rozpatrywanym przypadku, usprawiedliwić nieprawidłową formę rozpoznania wniosku skarżącego.

O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponieważ skarżący, bez wezwania sądowego, uiścił wpis sądowy w nieprawidłowej wysokości 200 zł, kwota 100 zł zostanie zwrócona osobnym zarządzeniem w oparciu o inną podstawę prawną.