II SAB/Ke 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Centrum Obsługi Placówek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Centrum Obsługi Placówek do rozpoznania wniosku M. B. z dnia 28 listopada 2020 r.; II. stwierdza, że Dyrektor Centrum Obsługi Placówek dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Centrum Obsługi Placówek w Kielcach rzecz M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Ke 12/21

Uzasadnienie

W dniu 14 grudnia 2021 r. na adres e-mail [...] wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga M. B. na bezczynność Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej (POW) "M." w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 28 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Placówce zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("Udip"). Na tej podstawie skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Placówki do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 listopada 2020 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie następujących dokumentów:

1) decyzji Zespołu do Spraw Okresowej Oceny Sytuacji Dziecka za okres od 1 stycznia do 28 listopada 2020 r.;

2) opinii oraz wniosków dotyczących analizy rozwoju, dokonywanych przez ww. Zespół, za ten sam okres;

3) zeszytu raportów, w którym odnotowywane są istotne informacje na temat przebiegu i funkcjonowania dzieci podczas pracy wychowawców;

4) dokumentacji potrzeb dziecka w sferze opiekuńczej, rozwojowej, emocjonalnej, więzi z rodziną, relacji społecznych i funkcjonowania w grupie, środowisku rówieśniczym i szkolnym.

We wniosku wskazano, że dane osobowe wychowanków podlegają anonimizacji, a żądane dane należy przesłać na adres: [...] w dowolnej formie: pdf, word, txt, MS Office.

Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. W dalszej części uzasadnienia przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Obsługi Placówek wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek z dnia 28 listopada 2020 r. nie zawierał danych autora. Tymczasem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku którego zapadają decyzje w przedmiocie dostępu do tej informacji, wniesiony za pośrednictwem poczty e-mail, wymaga zachowania formy przewidzianej w art. 63 § 1 Kpa. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie I OSK 1777/19 oraz wyrok WSA w Gliwicach w sprawie III SAB/Gl 89/20. W konsekwencji przedmiotowego wniosku nie można było rozpatrzeć merytorycznie, ani nie było podstaw do wzywania autora do uzupełnienia braków formalnych. Pismo pozostawiono bez rozpoznania, nie informując o tym wnioskodawcy z uwagi na brak wskazania w wiadomości e-mail danych autora. Stosowna informacja została przedstawiona skarżącemu po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność, w której wskazał on, że jest autorem wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej "Udip".

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 Udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 Udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie organ nie podjął żadnej czynności w odpowiedzi na wniosek z dnia 28 listopad 2020 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność wystosował na adres e-mail wnioskodawcy pismo z dnia 27 stycznia 2021 r. (k. 9), w którym poinformował, że w związku z niezachowaniem stosownej formy wniosek nie podlegał rozpatrzeniu. Wskazał, powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1777/19, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku którego zapadają decyzje w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wniesiony za pośrednictwem poczty e-mail, wymaga zachowania formy przewidzianej w art. 63 § 1 Kpa. Takie postępowanie w ocenie Sądu kwalifikuje się jako bezczynność w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje organowi podstaw do przyjęcia, że wniosek, który nie wskazuje danych identyfikujących wnioskodawcę, czy też wniosek niepodpisany pozwala na jego zignorowanie i pozostawienie bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Ustawodawca dla wniosku o udzielenie informacji nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, gdzie możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Nie ma więc przeszkód, aby wniosek o udostepnienie informacji publicznej został złożony anonimowo poprzez e-mail. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 Kpa, ponieważ na tym etapie postępowania przepisów Kpa się nie stosuje. Dopiero wtedy, gdy występują podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 16 Udip, wniosek musi spełniać wymogi określone w art. 63 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16).

Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 Udip albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3085/19).

W rozpoznawanej sprawie organ żadnej takiej czynności nie podjął, do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie udzielił wnioskodawcy żadnej informacji, co postanowił w odniesieniu do jego wniosku. Po wniesieniu skargi na bezczynność udzielił wprawdzie informacji, że wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia, jednak nie stanowi to załatwienia wniosku w sposób wyżej opisany. W konsekwencji, należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku z dnia 28 listopada 2020 r., o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa. Wypowiadanie się przez Sąd, czy żądana informacja stanowi informację publiczną jest na tym etapie postępowania przedwczesne, ponieważ najpierw organ musi załatwić wniosek o udzielenie tej informacji, tj. ocenić, czy udzielić informacji, czy zawiadomić, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też wydać decyzję administracyjną. Dopiero po podjęciu przez organ czynności w tym zakresie Sąd będzie mógł ocenić, czy organ postąpił zgodnie z prawem.

Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej. Brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi takiej bezczynności. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że w niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia prawa. Organ pozostawał bowiem w błędzie, że brak danych identyfikujących wnioskodawcę pozwala mu zaniechać odpowiedzi na wniosek.

W pkt. III wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Rozstrzygnięcie w oparciu o ten przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny organowi ma zatem na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie - aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 Ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15; z dnia 5 lutego 2020 r., I OSK 3862/18).

W ocenie Sądu, okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie - ocenione już wyżej - jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia wniosku skarżącego był błąd co do możliwości odstąpienia od załatwienia wniosku, który nie zawierał danych identyfikujących wnioskodawcę. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z błędnego rozumienia przepisów. W ocenie Sądu nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.