II SAB/Ke 111/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku P. M. z dnia 11 sierpnia 2022 r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z 30 września 2022 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, P. M. zakwestionował bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], argumentując że 7 września 2022 r. odebrał odpowiedź tego organu (z 31 sierpnia 2022 r.), stanowiącą odmowę udzielenia żądanej przezeń informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że wniosek P. M. (z 11 sierpnia 2022 r.) został załatwiony w terminie 14 dni od jego złożenia, a ustawa nie przewiduje specjalnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, o czym poinformowano stronę. Forma decyzji została zastrzeżona jedynie dla odmowy udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Burmistrz nie odmówił udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem, a jedynie wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie P. M. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w załatwieniu jego wniosku z 11 sierpnia 2022 r. Strona uzyskała bowiem uprzednio informację, że Urząd Miasta i Gminy [...] wielokrotnie telefonicznie kontaktował się z BGK – celem wyjaśnień, ale jedyną informacją jaką udało się uzyskać to taka, że Rządowy Fundusz Polski Ład - Program Inwestycji Strategicznych jest programem pilotażowym, tak jak aplikacja stworzona do tego naboru i prawdopodobnie wystąpił błąd w tzw. "zaczytaniu podpisu." W konsekwencji, w złożonym w niniejszej sprawie wniosku strona, nawiązując do cyt. wyżej odpowiedzi organu z 29 lipca 2022 r. – na pytania dotyczące nieskutecznego złożenia przez Gminę wniosku w I edycji programu Polski Ład (ZP.1431.4.2022) – zażądała uzupełnienia udzielonych uprzednio informacji w zakresie, cyt.:

"1. Proszę o precyzyjną informację kto i kiedy kontaktował się w tej sprawie z BGK, z kim rozmawiał i czy sporządzono z tych rozmów notatki służbowe. Przypominam, że na skutek zaistniałej sytuacji Gmina straciła kwotę około 8.000.000 PLN.

2. Czy przyjętą w Gminie [...] praktyką jest załatwianie tego typu spraw telefonicznie. Przypominam, że na skutek zaistniałej sytuacji Gmina straciła kwotę około 8.000.000 PLN.

3. Czy macie Państwo świadomość, że niewyciągnięcie jakichkolwiek wniosków z rzeczonej sytuacji (pkt 4 otrzymanej przeze mnie odpowiedzi) może doprowadzić do powtórzenia się podobnego przebiegu wypadków?".

W udzielonej 31 sierpnia 2022 r. odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że cyt.:

"Ad. 1 Żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902).

Ad. 2 Żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), natomiast twierdzenie że Gmina wskutek zaistniałej sytuacji straciła kwotę około 8 000 000,00 zł jest jedynie Pana osobistym poglądem.

Ad. 3 Żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902).

Pozostałe informacje, zawarte przez Pana w otrzymanym wniosku dotyczące błędnego działania aplikacji Polski Ład są tylko Pana opinią i również nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902)."

W związku z powyższym niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji.

W pierwszej kolejności – aby można było w ogóle mówić o bezczynności organu – należy przede wszystkim stwierdzić, że na danym podmiocie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później ustalić, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wykonano.

Jak wynika z przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1 ). Nie może budzić wątpliwości, że podmiotem takim jest Burmistrz Miasta i Gminy [...], do którego skarżący skierował wniosek z 11 sierpnia 2022 r. Przechodząc z kolei do pojęcia informacji publicznej wskazać trzeba, że zostało ono zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określono w sposób przykładowy te sfery działalności, których dotyczy podlegająca udostępnieniu informacja publiczna, wymieniając w szczególności informacje o organizacji (pkt 2 lit. c), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2018 r. w sprawie I OSK 2388/17 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń CBOSA) uznał – w sytuacji, gdy żądane informacje pochodzą od podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 (gmina) oraz pkt 4 (jednostki organizacyjne oraz osoby prawne tej gminy) u.d.i.p. – że jednym z przejawów działalności tych podmiotów jest podejmowanie przedsięwzięć w ramach zadań publicznych z wykorzystaniem środków publicznych. Elementem koniecznym do realizacji niektórych z nich jest bowiem uzyskanie dofinansowania (na przykład w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W rezultacie, wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych, złożone w celu uzyskania dofinansowania, stanowią informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że informacją publiczną są zarówno wnioski rozpoznane pozytywnie, jak i negatywnie. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności. Okoliczność, że nieuwzględnione wnioski o dofinansowanie są obojętne pod względem majątkowym dla wnioskodawcy nie świadczy o braku możliwości przyznania takim wnioskom przymiotu informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet nieuwzględnione wnioski o dofinansowanie są – tak jak wnioski rozpatrzone pozytywnie – przejawem działalności podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dzięki podaniu do publicznej wiadomości informacji o tym, na jakie przedsięwzięcia, w jaki sposób i z jakim skutkiem jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki organizacyjne oraz spółki komunalne ubiegały się o przyznanie dodatkowych środków z budżetu państwa i budżetu Unii Europejskiej oraz innych zagranicznych źródeł, będzie bowiem możliwa społeczna kontrola zarówno instytucji zajmujących się wyborem projektów, którym zostało przyznane dofinansowanie, jak i podmiotów składających wnioski. Nie można z góry odmówić wszystkim wnioskom o dofinansowanie niezależnie od tego, od jakiego podmiotu pochodzą, waloru dokumentu urzędowego, a w związku z tym możliwości udostępnienia jako informacji publicznej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

Powyższe stanowisko tut. Sąd w całości podziela, zgadzając się również z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że "zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W myśl art. 115 § 13 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest m. in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych".

Wobec powyższego, skoro wniosek strony skarżącej z 11 sierpnia 2022 r. został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie u.d.i.p. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dotyczy to jedynie żądanej informacji publicznej, obejmującej wyłącznie pkt 1 wniosku, w którym strona zwróciła się o udzielenie (w odniesieniu do złożonego przez organ w sposób nieskuteczny wniosku aplikacyjnego w ramach Rządowego Funduszu Polski Ład - Program Inwestycji Strategicznych) precyzyjnej informacji, kto i kiedy kontaktował się w tej sprawie z BGK, z kim rozmawiał i czy sporządzono z tych rozmów notatki służbowe. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, dzięki podaniu do publicznej wiadomości informacji o tym, na jakie przedsięwzięcia, w jaki sposób i z jakim skutkiem jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki organizacyjne oraz spółki komunalne ubiegały się o przyznanie dodatkowych środków z budżetu państwa możliwa jest społeczna kontrola zarówno instytucji zajmujących się wyborem projektów, jak i podmiotów składających wnioski.

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udzielenia informacji publicznej – z którą de facto mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy właściwy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów, albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., II SAB/Łd 107/13, dostępny j.w.). Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10). Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi podmiot zobowiązany – Burmistrz Miasta i Gminy [...] – pozostawał w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. należało zobowiązać organ do rozpoznania pkt 1 wniosku P. M. z dnia 11 sierpnia 2022 r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku – o czym orzeczono w pkt I wyroku – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Co się zaś tyczy sformułowanych pytań z pkt 2 i 3 ww. wniosku z 11 sierpnia 2022 r. – w odniesieniu do przyjętej w Gminie [...] praktyki załatwianie podobnych spraw telefonicznie oraz ewentualnej wiedzy o tym, że niewyciągnięcie wniosków z zaistniałej sytuacji może doprowadzić do powtórzenia się zaistniałej sytuacji – to wobec ogólnego sposobu ich sformułowania i tym samym braku odniesienia do konkretnej sprawy – brak podstaw, aby zakwestionować zawarte w udzielonej odpowiedzi stanowisko organu co do tego, że w tym zakresie wniosek nie dotyczył informacji publicznej – co przesądziło o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – o czym orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać bowiem trzeba, że organ pozostawał w jedynie częściowym błędzie w zakresie kwalifikacji złożonego przez stronę wniosku z 11 sierpnia 2022 r. (data wpływu – 16 sierpnia 2022 r.) jako niedotyczącego informacji publicznej. Natomiast samej odpowiedzi z 31 sierpnia 2022 r. udzielono niezwłocznie. Ponadto, uprzednio – w odpowiedzi na pierwotny wniosek strony z 19 lipca 2022r. – nadesłano stosowne wyjaśnienia przy piśmie z 29 lipca 2022 r. W konsekwencji nie sposób mówić o lekceważącym traktowaniu ustawowych obowiązków organu, uzasadniających przyjęcia stanowiska o rażącym naruszeniu prawa w zakresie stwierdzonej bezczynności.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego zawarte w pkt IV wyroku znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego – 100 zł.