II SAB/Go 78/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi M.O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

M.O. (dalej: "skarżąca"), pismem z [...] maja 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy (dalej: "Wójt" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze zarzucono Wójtowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy możliwe jest udostępnienie informacji w sposób wskazany w treści wniosku.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia siedmiu wniosków z dnia [...] marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 27 marca 2023 r. złożyła do Urzędu Gminy, na biuro podawcze, siedem wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym o treści: "W związku z odebraniem mi głosu i wyłączeniem mikrofonu przez Przewodniczącego Rady Gminy Pana R.K. na Sesji Rady Gminy w dniu [...].03.2023 r., działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako Radna Gminy, niniejszym wnoszę o udostępnienie kserokopii wszystkich umów zawartych w 2021 r. zgodnie z prowadzonym urzędowym rejestrem papierowym i elektronicznym. Niniejsza informacja jest mi potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego."

Dalej skarżąca wyjaśniła, że w dniu 5 kwietnia 2023 r, za pismami z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...], uzyskała odpowiedzi od adresata wniosków, w których poinformowano, kiedy będzie mogła się zapoznać z interesującymi ją dokumentami do wglądu w zakresie wszystkich złożonych wniosków i odgórnie wyznaczono termin na dzień 11 kwietnia 2023 r. w godzinach od 7:30 do 10:00, w którym zostaną udostępnione dokumenty oraz że będą dostępne w tym terminie w sekretariacie Urzędu Gminy - pok. 9, II piętro, w związku z czym - zdaniem skarżącej - informacja, o udostępnienie której się zwróciła, nie została udostępniona w formie wskazanej we wnioskach, tj. w formie kserokopii dokumentów.

Skarżąca podała, że pismem z [...] kwietnia 2023 r. poinformowała organ, że ze względu na wskazany krótki przedział czasowy w wyznaczonym dniu będzie korzystała z pomocy i przy udziale radnych, których wskazała w piśmie. Z uwagi na to, że organ nie może po prostu zmienić formy wniosku, w dniu 11 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła siedem wezwań, w których wezwała do udostępnienia informacji w formie przewidzianej we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2023 r. oraz zawnioskowała, aby pismo informujące złożone w dniu 7 kwietnia 2023 r. uznać za bezprzedmiotowe.

W dniu 8 maja 2023 r, za pismami z dnia [...] kwietnia 2023, znak: [...] - jak wskazała skarżąca - uzyskała odpowiedzi od adresata wniosków, w których poinformowano, że dniu 3 kwietnia 2023 r. została udzielona odpowiedź, w związku z czym wezwania są bezzasadne, a sprawy uznaje się za rozpatrzone.

Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Zdaniem skarżącej organ na gruncie niniejszej sprawy nie wykazał, aby niemożliwe było udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w treści wniosku. Tym samym nie było podstawy do zmiany formy udostępnienia informacji. Ustawodawca dopuszcza taki zabieg wyłącznie w sytuacji niemożliwości technicznej udostępnienia informacji. Biorąc pod uwagę skarżąca stwierdziła, iż niedopuszczalne było zastosowanie przez organ procedury z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie doszło bowiem do wykazania, że udostępnienie informacji w sposób wskazany we wniosku jest niemożliwe. W związku z brakiem wykonania obowiązku przez podmiot zobowiązany, złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został właściwie rozpatrzony, co zaś sprawia, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że jak wynika z akt wszystkich spraw, tj. siedmiu wniosków skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. (data wpływu do Urzędu: 28 marca 2023 r.), jaki z treści samej skargi, skarżąca nigdy nie domagała się udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Treść wniosków nie pozostawia wątpliwości, że ich podstawą nie jest art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., lecz wyraźnie wskazany art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Brak wątpliwości co do podstawy prawnej wniosków po stronie organu wynika z faktu, że skarżąca jest radną Rady Gminy, a ponadto od kilku lub kilkunastu lat składa corocznie dziesiątki wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w których wyraźnie wskazuje podstawę prawną z u.d.i.p. Tak więc, gdyby skarżąca oczekiwała odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej, to powołałaby się na tę właśnie ustawę, tak jak czyniła to dziesiątki razy w latach ubiegłych. W tym wypadku skarżąca wprost wskazała art. 24 ust. 2 u.s.g., co nie wzbudziło wątpliwości organu co do treści wniosku, ponieważ jak wskazano wyżej, skarżąca jest radną Rady Gminy, a w związku z tym przysługują jej kompetencje określone wart. 24 ust. 2 u.s.g. Jedynie gdyby skarżąca nie wskazała żadnej podstawy prawnej, to zachodziłaby konieczność ustalenia tej podstawy po stronie organu, nie wykluczając w tym zakresie zwrócenia się do samej skarżącej o wyjaśnienia. Jednak skarżąca wprost wskazała podstawę prawną swoich wniosków. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g., w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te Informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. U.s.g. nie określa w jaki sposób ww. prawo ma być realizowane, pozostawiając tę materię statutom poszczególnych gmin lub przyjętej w tych gminach praktyce. W tym też względzie, ewentualna odmowa udostępnienia przez Wójta informacji żądanych przez radnego w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie następuje poprzez wydanie konkretnego rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza, że nieudzielenie żądanych na podstawie art. 24 ust 2 u.s.g. informacji przez Wójta nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") i skarga w tym zakresie powinna być odrzucona. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych "Odmowa udostępnienia przez wójta informacji żądanych przez radnego w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie została poddana kognicji sadów administracyjnych" (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 293/19). Stąd też skarga powinna zostać odrzucona.

Gdyby jednak Sąd uznał, że skarga na bezczynność podlega kontroli sądowoadministracyjnej, organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się ze wszystkimi żądanymi materiałami w dniu 11 kwietnia 2023 r., z czego jednak skarżąca nie skorzystała. W tym zakresie organ wskazał, że wobec braku w u.s.g., jak i statucie Gminy regulacji dotyczących sposobu realizacji prawa radnego określonego w art. 24 ust. 2 u.s.g., organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób określony we wnioskach skarżącej z [...] kwietnia 2023 r. Organ zobowiązany był jedynie do udostępnienia tych informacji, co też uczynił udostępniając je skarżącej w dniu 11 kwietnia 2023. Skarżąca samodzielnie podjęła decyzję o nieskorzystaniu ze swojego uprawnienia, w czym nie można upatrywać bezczynności Wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 2 tego przepisu sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] marca 2023 r., skarżąca – powołując się na treść art. 24 ust. 2 u.s.g. - zwróciła się do Wójta o udostępnienie kserokopii wszystkich umów zawartych w 2021 r. zgodnie z prowadzonym urzędowym rejestrem papierowym i elektronicznym. Skarżąca zaznaczyła, że powyższa informacja jest jej potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego.

Co do zasady, postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 111/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Przepisy u.d.i.p. (art. 10 ust. 2) wprowadzają zatem minimum formalizmu jednakże, we wspomnianym wyżej wniosku skarżąca ani razu nie zaznaczyła, że żąda od organu odpowiedzi w trybie u.d.i.p. Przeciwnie, z treści wniosku skarżącej wynika, że jej żądanie dotyczące udostępnienia kserokopii wszystkich umów zawartych przez Gminę w 2021 r., nie zostało złożone w trybie u.d.i.p., lecz na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. (przepis ten stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Zgodnie natomiast z ust. 3 i 6 ww. przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania).

Wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. nie sposób zakwalifikować jako podania o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie spełnia podstawowego warunku podania o udostępnienie informacji publicznej czyli żądania udzielenia takiej informacji. Skarżąca w żaden sposób nie wskazywała, że składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz dopiero w skardze do Sądu powołała się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Skoro zatem we wniosku z [...] marca 2023 r. skarżąca jako podstawę prawną swego działania wskazała art. 24 ust. 2 u.s.g., wyjaśniając przy tym, że informacja ta jest jej potrzebna do prawidłowego wykonywania mandatu radnego, uznać należało, że skarżąca działała w powołaniu na przepisy u.s.g. Intencją skarżącej nie było zatem uruchomienie procedury z u.d.i.p., lecz skorzystanie z uprawnień jakie u.s.g. przyznała radnym w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.g. Dlatego organ nie miał obowiązku ustosunkowywać się do pisma skarżącej jako wniosku o udzielenie jej informacji publicznej, bo nie mógł on zostać uznany za taki wniosek. Nie można zatem zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności w realizacji wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w trybie przewidzianym w u.d.i.p., bo takiego wniosku w sprawie nie złożono (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1187/16, CBOSA). Przyjęcie stanowiska, że zmiana trybu żądania informacji może nastąpić na etapie skargi do sądu administracyjnego, byłoby ewidentnym pogwałceniem zasad dostępu do informacji publicznej i sytuacji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 186/20, CBOSA).

Podkreślić również należy, że skarżąca określając podstawę prawną wniosku z [...] marca 2023 r. skierowanego do Wójta Gminy wyraźnie powołała się na brzmienie art. 24 ust. 2 u.s.g., który reguluje uprawnienia radnego przysługujące mu w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Przepis ten wyposaża radnych m.in. w kompetencje żądania informacji związanych z działalnością urzędu gminy oraz gminnych spółek handlowych lub spółek z udziałem gminy, a także gminnych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Dalsze ustępy określają także termin i formę udzielenia odpowiedzi na zgłoszone zapytania lub interpelacje. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.g. wójt powinien to uczynić na piśmie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zapytania lub interpelacji od przewodniczącego rady. Omawiana regulacja nie wskazuje jednak sankcji w przypadku, gdyby wójt powyższy termin naruszył, bądź tez bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony wójta poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g., działania wójta mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania mu wotum zaufania na podstawie art. 28aa u.s.g. Niemniej jednak odmowa udostępnienia informacji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych. Tym samym skarga na bezczynność organu w tym zakresie nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Z tych względów skarga jego niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.