II SAB/Go 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do załatwienia wniosku J.K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r., nr [...] - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. powołując się na art 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako - udip) J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa w 2020 roku. W skardze skarżący zawarł wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...].03.2023 - [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniach: 18 marca 2023 r., 19 marca 2023 r., 20 marca 2023 r., 21 marca 2023 r. i 22 marca 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa w latach: 2018, 2019, 2020, 2021 i 2022. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał przesłanie zeskanowane dokumenty na adres e-mail: [...]. W dniu 31 marca 2023 r. otrzymał odpowiedź organu, w której organ wyraził stanowisko, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zachodzi konieczność dokonania analizy prawnej, a udzielenie odpowiedzi nastąpi do 28 kwietnia 2023 r. W dniu 28 kwietnia 2023 r. organ przesłał za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo w którym informuje, iż wydruki wyciągów/raportów bankowych potwierdzających transakcje dokonane kartami płatniczymi nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, do dnia złożenia skargi informacja publiczna o którą wnosił nie została mu udostępniona.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęły wskazane przez skarżącego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na konieczność dokonania analizy prawnej, działając na podstawie art. 13 ust. 2 udip poinformowano skarżącego, iż udzielenie odpowiedzi nastąpi do dnia 28 kwietnia 2023 r. Następnie uznano, iż historia rachunku bankowego nie stanowi sama w sobie informacji o sprawie publicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2023r. J.K. został poinformowany, iż Marszałek Województwa nie może udostępnić mu żądanych informacji, gdyż nie są to informacje publiczne (żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi). Stanowisko Marszałek Województwa znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i judykaturze. Informacja o tym, kto jest, czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze poprzez użycie tych kart jest informacją publiczną. Natomiast odrębną kwestią jest udostępnienie wyciągów ze służbowych kart płatniczych. Wyciągi te nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip, a zatem ich postać (kopie) nie może być udostępniona (ujawniona) w trybie dostępu do informacji publicznej. Wyciągi bankowe nie są bowiem dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip który stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Okoliczność, że dokument prywatny, jakim jest wyciąg bankowy, pozostaje w dyspozycji organu administracji publicznej i dotyczy realizacji celów publicznych nie czyni go automatycznie dokumentem urzędowym. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe oraz wskazał, że wynika z niego iż wyciągi i historie rachunków bankowych nie stanowią informacji publicznej. Obrazują one operacje jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę bankową. Potwierdzają stan konta - przychody i wydatki. Są to kwestie związane z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową bankową. Wyciągi i historia rachunków nie są zatem dokumentami dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku żądanych dokumentów. Przenosząc to stanowisko na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, iż na wyciągach z kart służbowych mogą znajdować się również operacje dokonane kartą omyłkowo (w sprawach prywatnych), a objęte nimi środki zostały następnie zwrócone przez członka Zarządu W na konto Urzędu. Zdaniem organu takie informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacje dotyczące posiadaczy kart i poczynionych przez nich wydatków mogłyby zostać ewentualnie udostępnione w formie zestawień obejmujących dane, o które wnosiłby wnioskodawca (np. rodzaj transakcji służbowych i ich kwoty oraz daty). Jednak skarżący nie wystąpił o takie zestawienie. Ponadto, gdyby wystąpił z takim wnioskiem, musiałby ponadto wskazać istotny interes publiczny w uzyskaniu tej informacji, gdyż byłaby to informacja przetworzona. Ze strony organu administracyjnego nie mamy zatem do czynienia z bezczynnością. Skarżący uzyskał informację, iż nie ma możliwości realizacji jego wniosku z uwagi na fakt, iż jego żądanie nie stanowi informacji publicznej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 czerwca 2023 r. na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako - p.p.s.a.) sprawy ze skarg J.K. z dnia [...] maja 2023 r. na bezczynność Marszałka Województwa w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej wydruków ze służbowych kart bankomatowych zostały rozdzielone, w wyniku czego sprawie ze skargi na bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] nadano sygn. akt II SAB/Go 74/23.

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa w 2020 roku.

Wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 udp. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, a więc i marszałek województwa.

Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Informacją publiczną jest zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu. Istotne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12). Przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Wskazać należy, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 udip ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 c udip udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Z powyższego wynika, że co od zasady - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c udip - informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną. Chodzić tu może m.in. także o materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, jeżeli treść owych umów dotyczy bezpośrednio wspomnianego wyżej majątku publicznego (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2020 r., sygn. II SAB/Wa 289/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., sygn. IV SAB/Wr 978/21).

Niewątpliwie informacja o wydatkowaniu środków pieniężnych na podstawie służbowych kart bankomatowych przez członków Zarządu Województwa stanowi informację publiczną w rozumieniu przytoczonego powyżej przepisu, bowiem informacja ta dotyczy bezpośrednio sposobu wydatkowania środków publicznych. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że prawo do informacji publicznej należy interpretować w taki sposób, aby prawo to nie doznawało ograniczeń, poza tymi które wynikają wprost z przepisów udip. Koncepcja szeroko rozumianego prawa dostępu do informacji publicznej opiera się na treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 udip. Zauważyć należy, że na gruncie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, w uzyskaniu informacji publicznej, co oznacza że są to okoliczności, które z wyraźnej woli ustawodawcy - co do zasady - uważane są za obojętne (prawnie indyferentne) dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w regulacjach dotyczących procedury w sprawach udzielenia informacji publicznej, która jest odformalizowana i uproszczona.

Mając na powyższe na uwadze, a przede uwzględniając szeroko rozumiane prawo dostępu do informacji publicznej, Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym (powołanym również w odpowiedzi na skargę) w kwestii charakteru prawnego dokumentu w postaci wydruku ze służbowych kart bankomatowych gdzie stwierdzono, że jako dokument prywatny wydruk ze służbowych kart bankomatowych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip. Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie sądowym Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko odmienne od powyższego. W wyroku z dnia 29 września 2021 r. sygn. III OSK 1036/21 Sąd wyraził stanowisko, zgodnie z którym informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz., Warszawa 2005 r., tom. IV, s. 35). W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał również na publicznoprawny charakter wydatkowania środków pochodzących z subwencji w powiązaniu z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h, który nie ma charakteru uregulowania zamkniętego. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publicznym". Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o majątku publicznym, a nie tylko w przypadkach wymienionych w punktach a-h. W konsekwencji NSA uznał, że wyciąg z rachunku bankowego stanowi informację publiczną.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że pogląd wyrażony w wyroku NSA sygn. akt III OSK 1036/21 został sformułowany na tle informacji dotyczącej wydatkowania przez partię polityczną środków pochodzących z subwencji, istotne jest natomiast, że Sąd rozpoznający tamtą sprawę uznał, iż wyciąg z rachunku bankowego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie udip.

Z przyczyn wyżej przedstawionych Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać ponownie trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest w istocie udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatkowania publicznych środków pieniężnych za pomocą służbowych kart bankomatowych. Tak rozumiany przedmiot sprawy oznacza, że wniosek podlega rozpoznaniu w trybie udip. Jednocześnie rozpoznając sprawę organ ma możliwość skorzystania z przewidzianych w ustawie instytucji prawnych których celem jest - w określonych sytuacjach - ograniczenie dostępu do informacji publicznych.

Stosownie do treści art. 149. § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2)zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Po myśli art. 149 § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art.12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art.7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Odnosząc się do kwestii bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, że omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Kwestię terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej reguluje art. 13 udip. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( ust. 2).

Przytoczony przepis posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie czternastodniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy udip. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 udip. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać tylko wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 udip. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18).

Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r., bowiem do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd wniosek ten nie został załatwiony.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).

W ocenie Sądu bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie miała rażącego charakteru. Na taką ocenę przede wszystkim ma wpływ stosunkowo skomplikowany charakter sprawy oraz fakt, że niezałatwienie wniosku w terminie wynikało z błędnej oceny stanu prawnego sprawy, nie było natomiast wynikiem złej woli lub lekceważącego stosunku do sprawy (pkt II sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego w wysokości uiszczonego wpisu od skargi tj. 100 zł orzeczono na podstawie 201 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a (pkt III sentencji wyroku).