II SAB/Go 64/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] r. Stowarzyszenie [...] w [...] (wnioskodawca, skarżący, stowarzyszenie) złożyło za pośrednictwem poczty elektronicznej do Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] (dalej organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący ilości strat wody w sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej z ostatnich [...] lat. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji strona wskazała pocztę elektroniczną [...].

W piśmie z [...] r. nr [...] skierowanym do wnioskodawcy organ oświadczył, że w związku z niesprecyzowaniem pytania nie może udzielić odpowiedzi.

Pismem z [...] r. stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że mimo upływu ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o którą się zwrócił, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności

w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji, zarzucając jednocześnie naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące stowarzyszenie wniosło o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2) zobowiązanie organu do załatwienia, wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, następnie przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wydał postanowienie z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym odrzucił skargę strony skarga z dnia [...]r. z powodu nieuzupełnienia wymogów formalnych. W dniu [...] r. (data wpływu do organu) ponownie wpłynęła skarga na bezczynność organu skierowana przez stowarzyszenie w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej o takiej samej treści co skarga z dnia [...] r. W związku z tym zdaniem organu skarga wniesiona przez Stowarzyszenie [...] winna podlegać odrzuceniu.

W ocenie organu wnioskodawca formułując wniosek nie określił, która sieć wodociągowa byłaby w zainteresowaniu wnioskodawcy; pytanie zatem jest ogólnikowe. Ponadto, niezrozumiałym jest zapytanie ile strat wody może być w sieci kanalizacji sanitarnej, gdyż od podmiotów uprawnionych odprowadzane są ścieki komunalne, które dostarczane są do oczyszczalni przy ul. [...], częściowo przez sieć kanalizacyjną miejską i wiejską oraz przez pojazdy asenizacyjne z całego terenu gminy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że wniosek był niesprecyzowany i nie mógł dokonywać interpretacji takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku. Wniosek w trybie informacji publicznej musi umożliwić organowi jego prawidłowe rozpoznanie, co oznacza, że powinien być na tyle klarowny i precyzyjny, aby nie budził wątpliwości, tak co do jego zakresu, jak i przedmiotu. Jeśli żądanie strony nie spełnia tych wymogów nie może być uznane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Kierownika ZGK w [...] w zakresie rozpoznania opisanego na wstępie w wniosku skarżącego stowarzyszenia z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz

o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji

i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Uprzednie odrzucenie skargi w sprawie o sygn. akt [...] z powodu nieusunięcia braków formalnych nie stanowiło przeszkody do rozpoznania ponownie wniesionej skargi, która takimi brakami nie była już dotknięta. Zgodnie bowiem z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie poglądem rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie. Nic też nie stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o tej samej treści, z tych samych (jeżeli przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie nie uległy zmianie) lub innych przyczyn (por. T. Woś /w/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 s. 610; postanowienie NSA z 28 lipca 2005 r., II OZ 126/05). Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi,

a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II GSK 208/11). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności. W związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi.

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków jak opisany na wstępie. określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Kierownik ZGK w [...] jako podmiot reprezentujące jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, tj. Gminy [...] (zob. [...]) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot

"w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r.,

II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02,M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.

Obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do jednych z podstawowych zadań własnych gminy stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), a tym samym informacje dotyczące strat w sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma charakter uproszczony. Co do zasady informacja udostępniana jest bez zbędnej zwłoki, zatem o ile treść wniosku zawiera elementy umożliwiające identyfikację żądanej treści informacji publicznej, a więc w sposób jednoznaczny wskazuje przedmiot żądania

i jego zakres, to podmiot zobowiązany nie może uchylać się od jego załatwienia

w zgodzie z przepisami u.d.i.p. powołując się na "braki formalne" wniosku. Wniosek musi spełniać jedynie minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu

i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca

i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (por. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013 , str. 224). Wnioski nieprecyzyjne nie stanowią zatem wniosków o informację publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Za nieprecyzyjny należy jednak uznać taki wniosek, gdy trudno jest ocenić, co należy udostępnić. Niesprecyzowane wnioski o informacje to wnioski obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organu – wniosek skarżącego nie był nieprecyzyjny. Złożony w niniejszej sprawie wniosek w swojej treści wskazuje ściśle przedmiot żądania, tj. straty w sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w okresie ostatnich [...] lat. Stratą w sieci wodociągowej jest różnica między objętością wody wtłoczonej do sieci a objętością wody sprzedanej odbiorcom i użytej do potrzeb przedsiębiorstwa wodociągowego. To, że ZGK dysponuje kilkoma odrębnymi sieciami wodociągowymi na terenie Gminy [...] (o czym skarżący mógł nie wiedzieć) nie świadczy o niejednoznaczności wniosku. Organ w takiej sytuacji powinien udzielić informacji o stratach we wszystkich sieciach wodociągowych, którymi zarządza. Stratą natomiast w sieci kanalizacyjnej jest różnica między objętością ścieków odprowadzonych przez odbiorców usług kanalizacyjnych a objętością ścieków, które w rzeczywistości wpływają do oczyszczalnie ścieków, wynikająca z nielegalnych podłączeń do sieci, zrzutu wód opadowych oraz infiltracji

i dopływu wód przypadkowych do sieci. Również istnienie odrębnej sieci kanalizacyjnej wiejskiej i miejskiej, podobnie jak w przypadków odrębnych sieci kanalizacyjnych, oznaczało, że organ winien był wskazać straty we wszystkich tych sieciach, którymi zarządza. Niezrozumiałe jest podnoszona przez organ kwestia zrzutów ścieków przez pojazdy asenizacyjne, skoro było to poza zakresem pytania wnioskodawcy. Ponadto istnienie takich zrzutów, które niewątpliwie są monitorowane, nie umożliwiało organowi wyliczenia strat w sieci kanalizacyjnej

w powyżej przedstawionym rozumieniu.

Skoro zatem nie sposób uznać, iż wniosek skarżącego nie był nieprecyzyjny, a organ nie udzielił informacji w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to tym samym dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi również po upływie tego terminu. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] r.

w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).

Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności

z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por.

B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo

w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej oceny wniosku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).