II SAB/Go 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi F. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

1. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Fundacja [...] wniosła do tutejszego sądu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia tego wniosku i zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) przez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie, pomimo spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych.

2. Z akt sprawy wynika, że dnia [...] stycznia 2021 r., skarżąca Fundacja wystąpiła z wnioskiem (wysłanym na adres elektronicznej skrzynki e-PUAP organu) o wydanie jej skanu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ujęcia wody podziemnej na terenie zakładu przemysłowego S. sp. z o.o. na działce nr [...], wraz z opiniami Marszałka Województwa, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydanymi w tej sprawie. We wniosku wskazano, że skarżąca domaga się udostępnienia tych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek skarżąca w dniu 1 lutego 2021 r. otrzymała pismo organu z informacją, że wnioskowane dokumenty mogą być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w art. 8-20 i art. 26 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 247) ze względu na to, że informacje dotyczą sprawy prowadzonej w trybie przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zależności od ilości dokumentów mogą być za nie naliczone opłaty.

Po otrzymaniu odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca Fundacja ponowiła wniosek podtrzymując, że chodzi jej o nieodpłatne udostępnienie dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. organ podtrzymał stanowisko, że żądane informacje mogą być udostępnione tylko w trybie szczególnym co nastąpi, gdyż zostały on już wyszukane i przygotowane. Wskazano, że koszt udostępnienia tej informacji, obliczony zgodnie z przepisami wykonawczymi wynosi 7,60 zł i do zapłaty tej kwoty, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, skarżąca Fundacja została wezwana.

Następnie w dniu [...] marca 2021 r. wszystkie żądane informacje zostały przesłane w formie elektronicznej (skany) na adres mailowy skarżącej w trybie dostępu regulowanym przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Informacja o sposobie załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2021 r. została wysłana również pocztą na adres skarżącej.

3. Uzasadniając skargę pełnomocnik Fundacji wskazał, że choć "niektóre elementy akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są informacjami o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie środowiska" to "sama zaś decyzja stanowi informację publiczną i powinna być udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej stwierdził, że organy administracji publicznej nie mogą "dokonywać reglamentacji" uprawnienia strony w wyborze trybu żądania dostępu do informacji i wymagać od strony zmiany wniosku. Jak podkreślił skarżąca domaga się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i ten tryb powinien być zrealizowany.

4. W odpowiedzi na skargę (k. 17-19 akt sądowych) organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w pismach kierowanych do skarżącej Fundacji wskazujących, że żądane przez nią informacje mogły być udostępnione wyłącznie na zasadach określonych przepisach ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Wskazano, że żądane informacje stanowią dokumenty akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem są informacjami o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Podkreślono, że strona skarżąca otrzymała żądane dokumenty w trybie szczególnym w terminie określonym przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w formie skanów czyli zgodnie z wnioskiem. Zdaniem organu zarzut bezczynności jest zatem bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z możliwością przewidzianą przepisem art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

6. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, czy aktualnie ponaglenia.

7. Jak wynika z treści skargi Fundacji spór dotyczy raczej zasady, niż rzeczywistej informacji, gdyż jak wynika z akt administracyjnych żądana informacja została skarżącej w pełnym zakresie udostępniona. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi nie ma o tym mowy i jej żądanie dotyczy zobowiązania organu do załatwienia wniosku, lecz z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę oraz akt załączonych do sprawy wynika, że informacja została w całości udzielona w dniu [...] marca 2021 r. (w formie elektronicznej), przy czym udostępnienie informacji nastąpiło w trybie szczególnym przewidzianym przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Ponieważ pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował, w szczególności przeciwdowodami, tego faktu (po doręczeniu mu odpisu odpowiedzi na skargę w dniu 25 marca 2021 r. czyli prawie miesiąc przed wydaniem wyroku w sprawie) należy uznać, że jest on prawdziwy. Z tych względów nie było podstaw do zobowiązywania organu do załatwienia wniosku skoro w dacie orzekania informacja została już w całości udostępniona.

8. W skardze nie ma odrębnego wniosku o stwierdzenie bezczynności organu w załatwieniu wniosku wraz z określeniem stopnia tego naruszenia prawa. Kwestię tę, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. należy jednak rozważyć z urzędu. Punktem wyjścia do oceny ewentualnego naruszenia prawa jest tu kwestia konkurencji trybu szczególnego przewidzianego przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w stosunku do trybu ogólnego, przewidzianego przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Co do zasady realizacja konstytucyjnie przysługującego obywatelom prawa do uzyskiwania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) odbywa się generalnie na zasadach i trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych trybach ustawach ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz tych innych trybów (art. 1 ust. 2 ustawie o dostępie do informacji publicznej). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy bowiem takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA i przywołane tam poglądy oraz M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 30). Do takich ustaw należy ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego.

W sprawie nie ma wątpliwości, że wniosek obejmował informacje (dokumenty) bezpośrednio związane z trybem szczególnym i realizowanym w nim postępowaniem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia inwestycyjnego. Do środków administracyjnych, raportów lub analiz, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 3 do 5 należą decyzje, inne rozstrzygnięcia administracyjne, a także opinie i raporty dotyczące środowiska. Stąd cały zakres żądanej informacji podlegał trybowi szczególnemu. Zawsze bowiem, gdy przedmiotem wniosku jest informacja, o którymś z celów lub dokumentów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska zastosowanie mają rozwiązania szczególne wynikające z tej ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2016 r., I OSK 2267/14, CBOSA).

9. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska udostępnianie informacji w trybie tej ustawy następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia podmiot żądający informacji nie poinformuje o wyborze sposobu lub formy udostępnienia spośród wskazanych w powiadomieniu, władze publiczne wydają decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Z akt sprawy wynika, że w terminie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska organ zwrócił się do skarżącej o zmianę sposobu realizacji wniosku. Fundacja tego nie dokonała, jednakże organ udzielił jej informacji, nie korzystając z uprawnienia przewidzianego ustępem 3 wskazanego przepisu. W takiej sytuacji nie może być jednak mowy o bezczynności organu, który zadziałał tu na korzyść strony nie będąc do tego prawnie zobligowany.

Wskazać też należy, że prawo dostępu do informacji, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, choć znajduje umocowanie konstytucyjne, nie jest prawem absolutnym, ani nawet prawem podstawowym korzystającym z najwyższej ochrony. Jeśli prawo to gwarantowane jest i realizowane przez inne tryby szczególne, bez uszczerbku dla jego zakresu i przedmiotu, forsowanie trybu ogólnego prowadzi do wypaczenia celu, jakiemu służy sam dostęp do danej informacji.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).