II SAB/Go 42/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Prezesa Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Prezes Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Ośrodka Sportu i Rekreacji spółki z o.o. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich umów sprzedaży lokali na Osiedlu [...] wraz z wszystkimi aneksami i załącznikami.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., Prezes Zarządu OSiR Spółki. z o.o. przesłał skany żądanych dokumentów, tzn. umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.), przez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wprawdzie organ odpowiedział na jego wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. i przesłał skany aktów notarialnych umów sprzedaży, to jednak dokonał anonimizacji stron transakcji. Wobec tego nie sposób uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany, bowiem doszło do anonimizacji informacji i tym samym otrzymana przez skarżącego treść informacji jest odmienna od tej, o którą wnioskował. Zdaniem skarżącego u.d.i.p. wprost wskazuje, że konstytucyjne prawo do informacji może być realizowane również w zakresie informacji o strukturze własnościowej jednostek organizacyjnych dysponujących majątkiem publicznym. Tym samym udostępnienie niezanonimizowanych informacji stanowi zadanie organu i uzasadnia przetworzenie danych osobowych. Wobec tego organ pozostaje w bezczynności, bowiem ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej. Informacje, które udostępnił organ, są niepełne.

W odpowiedzi na skargę Prezes w/w Spółki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ stanął na stanowisku, iż był zobowiązany do częściowej anonimizacji treści zawartych w aktach notarialnych umów sprzedaży nieruchomości w odniesieniu do danych osobowych osób, które nabyły prawa własności lokali. Informacje o nabywcach lokali nie stanowiły bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Personaliów osób fizycznych będących stronami umów sprzedaży nie można też traktować jako informacji o charakterze własnościowej podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 182/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J.K..

W motywach wyroku sąd wyjaśnił, iż wnioskowane informacje niewątpliwie miały charakter informacji publicznej. Organ prawidłowo dokonał anonimizacji udostępnianych umów w zakresie danych stron transakcji. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie chodzi o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Tych zadań konsument nie realizuje, korzysta za to z prawa do prywatności. Nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej i w rozpatrywanej sprawie brak było interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych osób, które nabyły lokale do własnego użytku. W konsekwencji organ nie pozostawał w bezczynności w omawianym przedmiocie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J.K., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 13 ust. 1, art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez oddalenie skargi na bezczynność organu, chociaż ten nie udostępnił informacji publicznej w ustawowym terminie ani nie wydał decyzji odmownej w zakresie zanonimizowanych danych.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tzn.:

1) art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż tożsamość osób zawierających umowy z podmiotem wykonującym funkcje publiczne nie podlega udostępnieniu ze względu na ich prywatność;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie dopuszczalności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w ramach postępowania dotyczącego bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej, a nie w ramach postępowania dotyczącego odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że dane o majątku publicznym podlegają udostępnieniu niezależnie od tego, czy są związane z osobami pełniącymi funkcje publiczne, czy też nie. Nie podlegają ograniczeniu jawności zawarte w umowach dane w zakresie imienia i nazwiska. Korzystanie z zasobów publicznych skutkuje bowiem koniecznością udostępnienia danych osobowych. Odmawiając udostępnienia danych osobowych kontrahenta organ winien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu sąd prawidłowo przyjął, że ograniczenie informacji publicznej przez jej anonimizację musi wiązać się z wydaniem decyzji odmownej w zakresie danych zanonimizowanych, które mają znaczenie dla wniosku i stanowią jego podstawowy cel. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W tej sprawie sąd prawidłowo uznał, iż organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ udostępnił żądane informacje w postaci aktów notarialnych sprzedaży odrębnych własności lokali, dokonując jedynie ich anonimizacji.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2530/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że istota oceny zarzutów numer 1 i 3 podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było zanonimizowanie w udostępnionych skarżącemu skanach umów danych osobowych osób, które nabyły od spółki samorządowej lokale niemieszkalne.

Co do zasady organ chcąc ograniczyć ("utajnić", "zanonimizować") częściowo dostęp do żądanej informacji, ma obowiązek wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części. Natomiast zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji, w sytuacji gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 w/w ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów". Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji.

Organ wprawdzie udostępnił wnioskowaną informację publiczną, jednak w sposób nie w pełni realizujący oczekiwania skarżącego wynikające z jego wniosku z [...] lipca 2019 r., albowiem pominął dane osobowe osób fizycznych – stron umów. Oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Tymczasem z istoty żądań dotyczących udostępnienia treści umów sprzedaży nieruchomości samorządowych wynika, że żądania te wynikają głównie z zainteresowania ceną sprzedaży i ich nabywcą i taki jest podstawowy cel składania takich wniosków. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że wnioskiem nie były objęte dane osobowe podmiotów nabywających samorządowe nieruchomości. Informacja o danych osób nabywających nieruchomości jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, jest objęta uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, albowiem nie pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej oraz dodatkowo odnosi się do fragmentów umów relewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych. Anonimizacja żądanych umów uniemożliwiająca identyfikację ich stron, jest możliwa jedynie przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych umów w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Istotne jest uzasadnienie stanowiska organu odmawiającego udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, w którym rozważone zostałyby – w okolicznościach niniejszej sprawy – kwestie przemawiające za koniecznością ochrony prywatności osoby fizycznej kosztem prawa dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). To pozwoliłoby ocenić stanowisko organu zarówno przez wnioskodawcę jak i przez sąd administracyjny.

Skoro zatem skarżącemu nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej w zakresie objętym anonimizacją, sąd I instancji winien ocenić działania organu pod kątem dotrzymania terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niewydanie takiej decyzji pozbawiło skarżącego możliwości obrony swoich praw przed organem.

W okolicznościach sprawy sąd I instancji nie mógł odnosić się do kwestii stanowiących o merytorycznej zasadności zanonimizowania danych osobowych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast miał jedynie ocenić, czy organ wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań.

W konsekwencji sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę. Jednocześnie NSA za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutu numer 2 skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu NSA, gdyż są nimi związani. Ocena prawna, o której mowa wyżej, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i właściwego sposobu ich stosowania czy też prawidłowej ich wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, pozostająca logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu wyższej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania wobec treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązany był rozpoznać skargę z uwzględnieniem stanowiska sądu wyższej instancji.

Skarżący, kierując pod adresem organu wniosek z dnia 12 lipca 2019 r. domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ustawy zasadniczej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji, udostępnienie następuje w terminie 14 dni od powiadomienia (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udostępnienia tej informacji (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie informacje związane z czynnościami podejmowanymi w zakresie gospodarowania majątkiem przez Ośrodek Sportu i Rekreacji Spółkę. z o.o. niewątpliwie stanowią w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną. W świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Prezes Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. – jako organ reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego, a więc podmiot wykonujący zadania publiczne – jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2530/21, w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć, czy dopuszczalne było zanonimizowanie w udostępnionych skarżącemu skanach umów danych osobowych osób, które nabyły od spółki samorządowej lokale niemieszkalne.

Jak zasadnie wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku, zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Anonimizacja możliwa jest jedynie przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Nie ma wówczas potrzeby wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Jednakże z istoty żądań dotyczących udostępnienia treści umów sprzedaży nieruchomości, których stronami są jednostki samorządu terytorialnego czy też samorządowe osoby prawne wynika, że żądania te wynikają głównie z zainteresowania ceną sprzedaży i ich nabywcą i taki jest podstawowy cel składania takich wniosków.

W analizowanej sprawie J.K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Prezesa w/w Spółki o udostępnienie wszystkich umów wraz z wszystkimi aneksami i załącznikami dotyczących sprzedaży lokali na Osiedlu [...], w formie zeskanowanych dokumentów na podany adres e-mail. W odpowiedzi otrzymał skany żądanych aktów notarialnych umów sprzedaży, jednakże organ dokonał anonimizacji stron transakcji. Z uwagi na treść wniosku skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że nie były nim objęte dane osobowe podmiotów nabywających samorządowe nieruchomości. Informacja o tych danych została objęta zakresem żądania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, iż treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, wyroki WSA w Poznaniu z 8 lipca 2008 r., IV SA/Po 224/06 oraz WSA w Opolu z 30 września 2010 r., II SAB/Op 2/10).

Stwierdzić zatem należy, że Prezes Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Wniosek ten powinien zostać rozpoznany w ustawowym 14-dniowym terminie, którego bieg rozpoczął się od 13 lipca 2019 r. i upłynął z dniem 26 lipca 2019 r. (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) – co jak wynika z akt sprawy, nie nastąpiło. Skarżący otrzymał bowiem objęte wnioskiem dokumenty w formie zanonimizowanej w zakresie stron umowy. Udostępnienie informacji niezgodnej z treścią żądania czy też niepełnej należy zaś oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21).

W świetle powyższych rozważań, skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie obejmującym zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku) w sposób przewidziany omawianą ustawą, tzn. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem, ewentualnie wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej w oparciu o treść przepisów u.d.i.p.

Jednocześnie stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.

W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. W ocenie Sądu bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie nosiła cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., lecz wynikała (jak wskazują okoliczności sprawy) przede wszystkim z odmiennej przyjętej przez organ interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie możliwości udostępnienia żądanej dokumentacji w formie zanonimizowanej. Na czas trwania bezczynności wpłynęło zaś m.in. toczące się postępowanie przed sądami administracyjnymi dwóch instancji. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).