II SAB/Go 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania zażalenia skarżącej A. Spółki z o.o. na postanowienie Burmistrza z dnia [...] r., znak [...], II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Spółki z o.o. sumy pieniężnej w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 22MW wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej, działka nr [...] w miejscowości [...].

Od powyższego postanowienia strona postępowania – A. Spółka z o.o. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po otrzymaniu w dniu 27 października 2021 r. akt sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2021 r. nr SKO[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Burmistrza do przekazania całości akt sprawy, zleciło z urzędu organowi I instancji przeprowadzenie w terminie do 30 listopada 2021 r. dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w wezwaniu, celem uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie, a także wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło stronę o przysługującym jej prawie do zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie Kolegium wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2021 r., z uwagi na konieczność zapewnienia stronie postępowania możliwości realizacji jej praw procesowych.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie przed Burmistrzem.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. A. Spółka z o.o. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem skrzynki ePUAP ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się bezczynności, o niezwłoczne załatwienie sprawy poprzez rozpoznanie zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2021 r. oraz o doręczenie postanowienia z uzasadnieniem, a także o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości i o podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.

W uzasadnieniu ponaglenia Spółka podała m.in., iż pomimo wyznaczenia nowych terminów Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie załatwiło sprawy. Do daty sporządzenia ponaglenia ([...] kwietnia 2022 r.), pomimo upływu ponad 2 miesięcy od wyznaczonego po raz drugi nowego terminu załatwienia sprawy, Spółka nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia.

Z kolei dnia 13 kwietnia 2022 r. A. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia. Wniosła o zobowiązanie Kolegium do wydania postanowienia w sprawie o numerze [...] w terminie tygodnia, o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, a także o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka podała m.in., iż do daty wniesienia skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie załatwiło sprawy, przy czym znaczny okres bezczynności organu negatywnie wpływa na interes majątkowy Spółki. Postanowienie Burmistrza zostało wydane w postępowaniu wpadkowym o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w szerszym ujęciu w rozpoczęciu produkcji energii elektrycznej, to dla skarżącej strata (utracone korzyści).

Następnie w dniu 14 kwietnia 2022 r. Kolegium przesłało Spółce drogą pocztową wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, postanowienie to doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu 19 kwietnia 2022 r.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. Spółka cofnęła skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Swoje stanowisko procesowe uzasadniła faktem, iż organ rozstrzygnął sprawę doręczając skarżącej postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. – jak podała – w dniu 21 kwietnia 2022 r., a zatem już po wniesieniu skargi. W związku z tym w ocenie Spółki bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia w terminie tygodnia, a wobec częściowego cofnięcia skargi – również w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, wobec czego postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone. Spółka wniosła jednakże o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę datowanej na [...] kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu załatwienie sprawy nastąpiło w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., bo już w dniu [...] stycznia 2022 r., poprzez wydanie w tej dacie postanowienia, przy czym do 14 kwietnia 2022 r. w opracowaniu było pisemne uzasadnienie tego postanowienia. Ponadto Spółka wniosła do Kolegium ponaglenie w dniu 8 kwietnia 2022 r., przy czym na posiedzeniu w dniu 15 kwietnia 2022 r., tzn. z zachowaniem 7-dniowego terminu wynikającego z art. 37 § 5 k.p.a. rozpoznało ponaglenie strony, a uznając jego zasadność potwierdziło niezwłoczne skierowanie do strony (wysłanie w dniu 14 kwietnia 2022 r.) przedmiotowego postanowienia załatwiającego sprawę wraz z przesłaniem stronie pisma informującego o dokonanej czynności, stosownie do treści art. 37 § 8 k.p.a. Wniesienie zatem skargi na bezczynność Kolegium w dniu 13 kwietnia 2022 r. czyli przed upływem ustawowego terminu do rozpoznania przez organ ponaglenia z dnia [...] kwietnia 2022 r., było przedwczesne i nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Skarżąca Spółka, powołując się na art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] kwietnia 2022 r. przez skrzynkę ePUAP ponaglenie w związku z niezałatwieniem przez ten organ sprawy w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei skarga stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 13 kwietnia 2022 r. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia organu o przedwczesności skargi z uwagi na wniesienie jej przed upływem ustawowego terminu do rozpoznania ponaglenia wskazać należy, iż skoro zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie można przyjmować, że w rzeczywistości skargi takiej nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a., właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 2497/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przyjąć należy, iż wymóg dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 57 § 2b p.p.s.a., został spełniony.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącej Spółki na postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2021 r. nr [...].

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Pojęcie to oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej wynika, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2021 r. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można pominąć faktu, że bezpośrednio po dacie wydania nie zostało ono doręczone stronom postępowania. Jak już wyżej wskazano, skarżąca Spółka wniosła w dniu 13 kwietnia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania zażalenia. Dopiero wówczas, tzn. 14 kwietnia 2022 r. Kolegium przesłało Spółce drogą pocztową wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zatem przesłane stronom, w tym skarżącej Spółce, już po wniesieniu skargi, trzy miesiące po wydaniu tego postanowienia. W rezultacie należało stwierdzić, że po stronie Kolegium wystąpiła bezczynność, której organ ten nie usprawiedliwił w sposób przekonujący. W ocenie Sądu upływ tak długiego czasu pomiędzy datą wydania postanowienia a przesłaniem go stronom nie pozwalał na przyjęcie, że postępowanie zostało zakończone w dacie wydania postanowienia. Skoro Kolegium otrzymało zażalenie w dniu 27 października 2021 r., przy czym termin załatwienia sprawy został przedłużony do 31 stycznia 2022 r., to zastrzeżenia skarżącej Spółki (która nie mając informacji o wydaniu postanowienia, w kwietniu 2022 r. wystąpiła z ponagleniem oraz wniosła skargę) co do bezczynności organu należy ocenić jako uzasadnione. Faktem jest, że to działania podjęte przez Spółkę doprowadziły do przesłania stronom omawianego postanowienia. W tej sytuacji dla oceny wystąpienia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogła być miarodajna sama data wydania postanowienia przez ten organ, ale należało uwzględnić w całości sekwencję działań podejmowanych przez Kolegium w niniejszej sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem terminów, w jakich nastąpiło wydanie, wysłanie i doręczenie postanowienia stronom postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że w dacie wniesienia skargi istniał kwestionowany stan bezczynności wobec braku wysłania i doręczenia postanowienia, a więc niepodjęcia tych czynności, które warunkują stan związania organu wydanym postanowieniem, unormowany w art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Niewątpliwie z punktu widzenia interesu prawnego strony decydujące znaczenie ma fakt nie tylko sporządzenia, ale także niezwłocznego doręczenia rozstrzygnięcia (decyzji czy postanowienia), a więc wprowadzenie go do obrotu prawnego ze wszystkimi związanymi z tym skutkami prawnymi. Zauważyć przy tym należy, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła ze skargą po upływie przeszło dwóch miesięcy od wyznaczonego przez organ terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji wysłanie i doręczenie stronom wydanego w sprawie postanowienia po dacie wniesienia skargi na bezczynność, a jednocześnie po upływie trzech miesięcy od daty jego wydania, dawało podstawę do stwierdzenia przez Sąd bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odnosząc się przy tym do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać należy, iż konieczność sporządzenia uzasadnienia postanowienia nie tłumaczy faktu, iż postanowienie to nie było przez aż tak długi czas, tzn. przez trzy miesiące, doręczane stronom postępowania. Podobny pogląd w kwestii bezczynności organu polegającej na zwłoce w doręczeniu stronom wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 641/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji natomiast, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po jej wniesieniu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że nie pozostaje w stanie bezczynności. W konsekwencji sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. Postępowanie sądowe podlega wówczas umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Z uwagi zatem na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustał po dacie wniesienia skargi, postępowanie w zakresie zobowiązania tego organu do rozpoznania zażalenia skarżącej Spółki na postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2021 r. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Musi być ono znaczne, niezaprzeczalne i w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, jest ono celowe, uporczywe, wynika z niepodlegających akceptacji przyczyn.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przypadku oczywistego zlekceważenia zażalenia skarżącej Spółki i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak jest przesłanek wskazujących, iż stan bezczynności organu podyktowany był uporczywym zaniechaniem, jaskrawym lekceważeniem prawa, czy też złą wolą. Na stan ten (jak już wyżej wskazano) składała się zwłoka w doręczeniu wydanego w sprawie postanowienia w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2022 r., a więc trwająca trzy miesiące. Należy jednakże mieć na uwadze, iż niezwłocznie po wniesieniu skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. zostało przesłane skarżącej Spółce zgodnie z przepisami k.p.a., przez co zaistniały w niniejszej sprawie stan bezczynności ustał. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że opisywana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Ponadto pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. Spółka cofnęła skargę w zakresie wniosku o przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, przy czym brak jest podstaw do uznania tego oświadczenia za pozbawione skuteczności, czy też mające na celu obejście prawa. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie podlegało umorzeniu, o czym na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

Z kolei zawarte w pkt IV sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te, poza równowartością uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej (480 zł), składa się również równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł.).