II SAB/Go 34/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania E.S. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E.S. (dalej w skrócie: "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta (dalej w skrócie: organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na męża A.S..

Skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania wskazując m.in, że wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], które zostało przekazane SKO wraz z aktami sprawy w dniu 15 lipca 2022 r. Skarżąca wskazała, że odwołanie było rozpoznawane na posiedzeniu SKO w dniu 8 września 2022 r., ale decyzja SKO, do wniesienia skargi, nie została doręczona stronie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując m.in., że powyższe odwołanie było rozpatrywane na posiedzeniu w dniu 8 września 2022 r., na którym skład orzekający orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. SKO wskazało, że na posiedzeniu skład orzekający omawia sprawę i głosuje nad sposobem jej rozpatrzenia. Następnie, już po posiedzeniu, sporządzane jest pisemne uzasadnienie decyzji bądź inne podjęte rozstrzygnięcie. Nadto SKO podniosło, że z uwagi na braki kadrowe spowodowane absencją członków składu orzekającego, oraz bardzo dużą ilością spraw, sporządzanie uzasadnień oraz wysyłka spraw mogą się znacznie opóźniać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność SKO. Wniesienie skargi zostało poprzedzone stosownym ponagleniem. Dopełniono zatem wymogu, o którym mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej w skrócie: "K.p.a.") normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało także zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z przewlekłością w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia zatem wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi pewne czynności w sprawie, ale są to czynności pozorne, nie zmierzające do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r., II SAB/Wr 522/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: "CBOSA").

Terminy załatwienia spraw przez organ administracji zostały określone w art. 35 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Natomiast stosownie do treści art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 20 lipca 2022 r. do SKO wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na męża A.S.. W dniu 15 grudnia 2022 r. wpłynęło do SKO ponaglenie (z dnia [...] grudnia 2022 r.) na przewlekłość postępowania. Dnia 24 stycznia 2023 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 7 akt sądowych) E.S. wniosła do SKO opisaną wyżej skargę na bezczynność tego organu. Decyzja SKO z dnia [...] września 2022 r., nr [...] została doręczona w dniu 9 lutego 2023 r. pełnomocnikowi skarżącej.

Należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (CBOSA) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 marca 2023 r., II OSK 342/23 (CBOSA), że "ocena ustania stanu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania jest natomiast uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez stronę skarżącą decyzja powinna bowiem wejść do obrotu prawnego" (wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18). W myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 608). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2541/10). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć się za wyrażonym w orzecznictwie, na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 K.p.a. poglądem, według którego nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 1987 r. IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z dnia 5 października 1998 r., II SAB 60/98). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, to ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności czy przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżący wnosi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017r., I OSK 675/16).

Należy wskazać, że Naczelny Sądu Administracyjny w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., (FPS 10/00, CBOSA), stwierdził, iż decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny będący władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna (a ujmując szerzej – akt administracyjny) jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Taki akt zewnętrzny musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowany stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia środka zaskarżenia). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Z kolei w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami K.p.a., zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 K.p.a. Data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu, oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 k.p.a.), oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie, nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe. Kwestia ostateczności decyzji organu odwoławczego zależy wprawdzie od doręczenia tej decyzji stronie, ale nie oznacza to, że dniem, z którym decyzja organu odwoławczego staje się ostateczna, jest dzień, w którym decyzja ta została doręczona stronie, gdyż decyzja organu odwoławczego jest ostateczna dlatego, że nie służy od niej odwołanie, a nie dlatego, że została doręczona stronie. Organ odwoławczy doręcza stronie decyzję ostateczną wydaną w określonym dniu, z tym zastrzeżeniem, że dopóki decyzja ta nie zostanie doręczona stronie, nie można mówić o wydaniu decyzji. Doręczenie takiej decyzji stronie powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego jako decyzji ostatecznej z dniem jej wydania. Zważyć również trzeba, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, CBOSA).

Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację zdaniem Sądu dla oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność SKO w omawianym przedmiocie, znaczenie miało nie tylko wydanie decyzji ([...] września 2022 r.), ale również data jej doręczenia pełnomocnikowi skarżącej (9 lutego 2023 r.). Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi, na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej bezczynności, postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone. Stąd też kwestionowany przez skarżącą stan, w którym jej sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W okresie pomiędzy 20 sierpnia 2022 r., tzn. pierwszym dniem po upływie wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym a 9 lutego 2023 r. wystąpiła bowiem bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 23 czerwca 2022 r. (zob. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 15 lutego 2023 r., II SAB/Go 125/22, CBOSA).

Przy ocenie niniejszej sprawy należy jednakże mieć również na uwadze fakt ustania tej bezczynności. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem decyzja wydana na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania została jej doręczona po wniesieniu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania SKO do rozpoznania odwołania skarżącej) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność SKO nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Przekroczenie wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym było znaczne. Mając również na uwadze przytoczone przez SKO okoliczności dotyczące absencji członków składu orzekającego oraz bardzo dużą ilość spraw rozpoznawanych przez ten organ, Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniał przypadek rażącego lekceważenia przez SKO odwołania skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną,o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia z urzędu organowi grzywny czy przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w wysokości 480 zł, stanowiących kwotę wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). W niniejszej sprawie skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).