II SAB/Go 23/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi R.H. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku strony skarżącej R.H. z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza na rzecz strony skarżącej R.H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. R.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienieinformacjipublicznej, zarzucając następujące naruszenie:

- art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie na wniosek informacji publicznej, która mogła być udostępniona niezwłocznie przez organ, a która to nie została udostępniona niezwłocznie, ani też w terminie 14 dni, o którym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie na wniosek informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podczas gdy część wnioskowanych informacji mogła zostać skarżącemu udostępniona przez organ w terminie 14 dni, a następnie udzielanie lakonicznych i wymijających odpowiedzi, które nie odnosiły się do istoty zadanych pytań i wniosków skarżącego, co w sposób istotny narusza prawo skarżącego do uzyskania dostępu do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie/polegające na nieudostępnieniu niezwłocznie informacji podlegającej udostępnieniu, na wniosek oraz udzielaniu wymijających i nieprecyzyjnych odpowiedzi, jak również na wdawaniu się przez organ w nieuzasadnioną polemikę z wnioskami skarżącego.

1.2. Mając to na względzie skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

- ewentualnie w razie stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności to stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu wszelkich kosztów postępowania.

1.3. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do Gminy o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) na podstawie czyjej decyzji i w jakiej dacie dokonano montażu słupków blokujących [...] przy wjeździe na działkę ew. nr [...] w [...] przy ul. [...]?

2) na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej dokonano montażu słupków blokujących [...] przy wjeździe na działkę ew. nr [...] w [...] przy ul. [...]?

3) udostępnienia całości dokumentacji/akt sprawy dotyczącej posadowienia przy działce ew. nr [...] słupków blokujących [...],

4) przesłania aktualnej organizacji ruchu dla ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w [...] wraz z załącznikiem graficznym (mapą).

Skarżący wyraźnie wskazał we wniosku, aby żądane mu informacje zostały udostępnione w formie wiadomości e-mail, ewentualnie w formie skanów, fotografii lub plików PDF.

W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia [...] listopada 2023 r., przesłanym skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej (zgodnie z jego wnioskiem), poinformował o przyczynie montażu tzw. słupków blokujących, jak również o podmiocie odpowiedzialnym za decyzję w tym zakresie, tj. wskazał, że słupki blokujące umiejscowione na wysokości należącej do Skarżącego działki nr ew. [...], zostały zamontowane przez Gminę jako zarządcę drogi gminnej, z uwagi na niszczenie nawierzchni ciągu pieszo-rowerowego zlokalizowanego na należącej do Gminy działce ew. nr [...], przylegającego bezpośrednio do działki ew. nr [...], w związku z przejazdem przez ten ciąg pojazdu ciężarowego. Jednocześnie wyjaśniono skarżącemu, że montaż słupków blokujących w pasie zieleni nie wymagał opracowania projektu organizacji ruchu, ponieważ ich lokalizacja nie miała żadnego wpływu na odbywający się ruch pieszo-rowerowy, natomiast słupki stanowią urządzenie bezpieczeństwa ruchu.

Wyjaśnił, również, że z posiadanej przez organ dokumentacji fotograficznej wynika, że w tym miejscu dokonywane są przejazdy pojazdu ciężarowego przez chodnik, który regularnie parkuje w obrębie ww. działki, co zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest zabronione.

Zdaniem skarżącego organ w zasadzie nie udzielił precyzyjnych i jednoznacznych odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. Organ przedstawił tylko swoje twierdzenia i wdał się w polemikę z wnioskiem skarżącego, zamiast udzielić odpowiedzi i udostępnić informację publiczną w żądanym zakresie. Odpowiedź organu została sformułowana w sposób lakoniczny, wymijający i odnoszący się do kwestii, o które nie pytał skarżący, a ponadto nie zawierała co do pkt 3 i 4 wniosku. Ponadto wątpliwym jest w jego ocenie, czy wyjaśnienia organu w zakresie pkt 2 wniosku są prawidłowe, bowiem z treści odpowiedzi skarżący nie uzyskał odpowiedzi, które pozwoliłyby mu na zrozumienie prawidłowości postępowania organu. Jeżeli chodzi o pkt 1 informacji żądanej przez skarżącego, organ nie wskazał w odpowiedzi, w jakiej dacie dokonano montażu słupków. Skarżący nie uzyskał także informacji, na podstawie decyzji którego konkretnie urzędnika zadecydowano o takim montażu.

2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie; ewentualnie - w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie - umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, a także stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

2.1. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie jego pkt 1, 2 i 4. Odnosząc się do pkt 3 wniosku organ wyjaśnił, że skoro posadowienie słupków blokujących pozostaje w wyłącznej gestii zarządcy drogi, tj. Gminy, a ich montaż, zgodnie z przepisami, nie wymaga uprzedniego sporządzenia jakiejkolwiek dokumentacji, w tym uzyskania zgód czy przeprowadzenia konsultacji, to nie dysponował on przedmiotowa dokumentacją. W konsekwencji udzielił informacji na podstawie będącej w jego posiadaniu dokumentacji, w tym fotograficznej, dokumentującej niszczenie nawierzchni ciągu pieszo-rowerowego na wysokości działki ew. nr [...].

2.2. Organ wyjaśnił, że informacje, o które wniósł skarżący, w zakresie objętym pkt 3-4 wniosku dotyczyły formalnych podstaw do posadowienia słupków blokujących, tj. wniosek stanowił jedno pytanie rozczłonowane na trzy podpunkty dotyczące przedstawienia dokumentacji w postaci żądania przedstawienia organizacji ruchu na ustawienie słupków, która w tym przypadku nie była wymagana przepisami.

Organ uznając, że montaż słupków blokujących nie wymagał poinformowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących o tej czynności, dokonał ich montażu nie dokumentując jej. Organ podkreślił, że ze względu na fakt montażu słupków na działce bezpośrednio przylegającej do działki skarżącego, z pewnością skarżący nie mógł nie zauważyć słupków, skoro notorycznie parkował pojazd ciężarowy wbrew przepisom prawa o ruchu drogowym. Nadto mógł on naocznie stwierdzić zamontowanie rzeczonych słupków, a zatem informacja ta nie podlegała udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

2.3. Organ wskazał również, że na dzień rozpoznawania wniosku nie dysponował datą montażu, którą w konsekwencji ustalił na podstawie wyjaśnień pracownika i wskazał ją skarżącemu w piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. Jednocześnie ze względu na jednoznaczną treść wniosku, ograniczającą się wyłącznie do udzielenia informacji o aktualnej organizacji ruchu w zakresie dotyczącym obszaru bezpośrednio sąsiadującego z działką ew. nr [...], tj. odnoszącym się do działki ew. nr [...], stanowiącej własność Gminy, a będącej jedynie fragmentem drogi publicznej - ul. [...], a nie do całej drogi publicznej (droga publiczna, tj. ul. [...], zlokalizowana jest na kilku działkach ewidencyjnych), brak było podstaw do udostępnienia skarżącemu pełnego projektu organizacji ruchu, tj. dla całej ul. [...], albowiem takie działanie wykraczałoby ponad osnowę wniosku skarżącego. Żądanie skarżącego w tym zakresie związane było wyłącznie z faktem umiejscowienia na działce ew. [...] słupków blokujących, natomiast jak wskazano powyżej, ich montaż nie wymagał sporządzenia projektu organizacji ruchu na tym odcinku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

4. Dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza, który jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to w sprawie kwestionowane.

Jeśli zaś chodzi o aspekt przedmiotowy zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; 20 października 2002 r., II SA 1956/02, 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, a także M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

5. W kontrolowanej sprawie ta kwestia nie jest sporna, bowiem organ nie przeczy, że wniosek, co do zasady, dotyczy informacji publicznej. Podnosi natomiast, że został on załatwiony a żądana informacja udostępniona w całości. Ocena zasadności stanowisk stron wymaga odniesienia trybu i zasad rozpatrywania wniosków o dostęp do informacji publicznej do stanu faktycznego sprawy. Wskazać zatem należy, że w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot obowiązany, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej;

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawyw przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też

- wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też

- poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 16 u.d.i.p.w formie decyzji administracyjnej.

Organ może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3u.d.i.p. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.).

W orzecznictwie wskazuje się, żeto na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie, co podlega kontroli sądowej. W toku tej kontroli sąd bada czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzio braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, sąd oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA).

6. Zdaniem sądu, który podziela zarzuty skargi organ nie załatwił wniosku w całym jego zakresie. Należy podzielić pogląd przywołany w skardze i wyrażony również we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego sądu, że udostępnienie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku, a o braku nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2022 r., II SAB/Go 61/22).

Z treści odpowiedzi udzielonej przez organ skarżącemu wynika, że jest ona częściowa. W udzielonej informacji organ przyznał fakt montażu słupków i podał tego datę, lecz– w odniesieniu do pytania nr 1 nie podał czy nastąpiło to "na podstawie decyzji". Co do pytania nr 2 organ podał pewne wyjaśnienie faktycznych i prawnych powodów montażu słupków, co można uznać za wypełnienie tego, co skarżący określa jako "podstawę faktyczną i prawną". Nie wskazał jednak wyraźnie tego, czy te podstawy wiążą się z jakimś postępowaniem administracyjnym czy też nie (czego dotyczy właśnie pytanie nr 1). W procedurze udzielenia informacji publicznej nie chodzi bowiem o merytoryczną ocenę argumentów i polemikę ze stanowiskiem wnioskującego, lecz wyłącznie o to, czy organ obowiązany dysponuje czy też nie dysponuje daną informacją publiczną. Dlategozgodnego z prawem załatwienia wniosku dotyczącego pierwszego pytania nie było konieczne, by rzeczywiście jakaś decyzja (w rozumieniu decyzji administracyjnej) została wydana,tylko jasne odniesienie się do treści zapytania. Jeśli w sprawie została decyzja wydana to należało to podać, jeśli nie to odpowiedzieć przecząco.

7. Według tej samej zasady należało załatwić dwa pozostałe żądania (nr 3 i nr 4), co do których faktycznie udzielona informacja nie może być uznana za ich pełne załatwienie.Jeśli żądanie dotyczyło całości udostępnienia całości dokumentacji/akt sprawy dotyczącej posadowienia przy działce ew. nr [...] słupków blokujących oraz przesłania aktualnej organizacji ruchu dla ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w [...] wraz z załącznikiem graficznym (mapą) – jeśli organ posiadał te informacje (dokumenty) należało je udostępnić podając, że jest to całość tego czym organ dysponuje.

Dostęp do informacji jest bowiem tak skonstruowany, że organ nie może dokonywać oceny żądania dostępu poprzez wybór tych informacji (dokumentów), które uważa za istotne dla sprawy lub wnioskującego. Czym innym jest natomiast to, że w przypadku gdy żądana przez wnioskodawcę dokumentacja jest bardzo obszerna i jej przygotowanie i udostępnienie jest na tyle koszto i pracochłonne, że może być to rozważane jako przypadek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tego jednak organ nie rozważał, podobnie jak ewentualnych ograniczeń w dostępie ze względu na przesłanki wskazane w art. 5 u.d.i.p. W obu jednak sytuacjach odmowa udostępnienia informacji (także w części) wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której uzasadnieniu dokładnie wyjaśnia się tego powody.

8. Organowi warto też przypomnieć, że prawo do informacji publicznej jest obywatelskim prawem podmiotowym i nie wymaga do jego realizacji wykazywania interesu prawnego. O wnioskowane informacje może się zwrócić każdy obywatel i dla ich udzielenia nie jest istotne czy w ogóle coś go wiąże z dana sprawą i po co mu są potrzebne te informacje. Tak bowiem konstytucyjnie i konwencyjnie skonstruowano tą instytucję uznając, że wzmacnia ona kontrolę obywatelską nad sferą publiczną. Organ nie może zatem oceniać tego, co z zakresu żądania uznaje za przydatne albo nieprzydatne dla wnioskującego.

Niezgodne z prawem jest więc takie załatwienie sprawy, jaką przedstawiono w pismach stanowiącym odpowiedź na wniosek, w których organ polemizuje ze stroną lub też ocenia potrzebę udzielenia informacji (por. opisana w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2024 r. kwestia "bezprzedmiotowości" udostępnienia wnioskującemu stałej organizacji ruchu) zamiast udzielić jednoznacznych informacji odnoszących się ściśle do wniosku ze wskazaniem czy załączone do odpowiedzi dokumenty (np. zdjęcia) to wszystkie dokumenty ewentualnie, co wyżej już rozważono, procedowanie w trybie decyzyjnym jeśli udzielenie niektórych informacji wymaga przetworzenia lub jest ograniczone.

9. Mimo zatem, że organ udzielił wnioskującemu części żądanych przez niego informacji wniosek nie został w całości i w sposób zgodny z prawem załatwiony. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4455/21 i 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, CBOSA).

Ponieważ stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekaniaSąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku).

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie była jednak rażąca (pkt II wyroku). Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.O takim naruszeniu prawa w niniejszej sprawie nie może być mowy, gdyż organ częściowo udzielił wnioskującemu informacji i generalnie przejawiał dobrą wolę tylko, co widać w sprawie, nie do końca poradził sobie dobrze ze specyficznym, szczególnym trybem rozpatrywania wniosków o dostęp do informacji publicznej.

Skoro skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 p.p.s.a., 203 § 2 i 209 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych, standardowe koszty zastępstwa radcowskiego (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).