II SAB/Go 139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] do [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznania nauczycielom nagród i dodatków motywacyjnych w październiku 2022 r., poprzez udzielenie informacji o udokumentowanych osiągnięciach edukacyjnych lub innych szczególnych dokonaniach na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nagrody przez nauczycieli, którym przyznano nagrody oraz udokumentowanych osiągnięciach edukacyjnych lub innych szczególnych dokonaniach na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed ich przyznaniem przez nauczycieli, którym przyznano dodatek motywacyjny – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Państwowej Szkoły Muzycznej [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wnioskiem z dnia [...] 2023 r. [M.G] – powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.) – wystąpił do [...] (dalej Dyrektor [...]) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznania nagród nauczycielom tej Szkoły w październiku 2022 roku oraz dodatków motywacyjnych przez:

- przedstawienie listy osób nagrodzonych wraz z wyszczególnieniem wysokości nagród w zestawieniu z ich udokumentowanymi osiągnięciami edukacyjnymi lub innymi szczególnymi dokonaniami na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed przyznaniem nagrody,

- przedstawienie listy nauczycieli, którzy otrzymali dodatki motywacyjne

z wyszczególnieniem ich wysokości oraz okresu, na jaki został przyznany wraz

z zestawieniem udokumentowanych osiągnięć edukacyjnych lub innymi szczególnych dokonań na rzecz szkoły i uczniów w okresie objętym oceną pracy przed ich przyznaniem.

Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że wnosi o udostępnienie żądanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres służbowy.

Wniosek ten został skierowany na adres mailowy Dyrektora [...]. Wpłynął on do sekretariatu szkoły (prezentata) w dniu [...] 2023 r.

2. W dniu [...] 2023 r. Dyrektor [...] przesłał wnioskodawcy informacje - listy nauczycieli z wysokością dodatków motywacyjnych i nagród, zawiadamiając przy tym, że pozostałe żądane informacje dotyczące osiągnięć edukacyjnych czy szczególnych dokonań nauczycieli na rzecz uczniów i szkoły nie są objęte zakresem zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

3. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. M.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie nieudostępnienia mu żądanych informacji za rok 2022, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych

w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu [...] 2023 r. złożył za pośrednictwem elektronicznej poczty służbowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, opisany na wstępie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął po czternastu dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu, podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ podał, że w dniu [...] 2023 r. M.G. (pracownik szkoły) przesłał na skrzynkę mailową Dyrektora [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ta forma składania wniosków, z ominięciem drogi służbowej i sekretariatu szkoły, była już kilkukrotnie przedmiotem ustnych zaleceń ze strony Dyrektora [...] do skarżącego, aby dochowywał przyjętego w jednostce sposobu składania dokumentów, czy też wniosków.

Dalej organ wskazał, że w dniu [...] 2023 r. organ przekazał skarżącemu żądaną informację w zakresie wysokości dodatków i nagród, przy czym nie było podstaw prawnych i faktycznych do przekazywania pisemnego uzasadnienia dla przyznania tychże świadczeń poszczególnym nauczycielom, gdyż nie stanowi to informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie organu informacje dotyczące osiągnięć edukacyjnych, czy szczególnych dokonań nauczycieli na rzecz uczniów i szkoły nie są objęte zakresem zastosowania u.d.i.p. Nadto ewentualne uzasadnienie dla indywidualnej oceny i przesłanek stojących za przyznaniem poszczególnym nauczycielom konkretnej wysokości nagrody czy dodatku motywacyjnego przez organ wkracza, w ocenie organu, już w sferę naruszającą dobra osobiste danego nauczyciela w postaci prawa do prywatności.

5. W piśmie procesowym z dnia [...] 2024 r. (k. 37-38 akt sądowych) skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podał też, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłał na skrzynkę służbową Dyrektora [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

w pkt 1- 4a.

7. Przedmiot kontroli sądowej stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, opisanego na wstępie niniejszego uzasadnienia. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa o dostępie do informacji publicznej powoływana wyżej.

Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga też od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie ma tu również podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

8. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

9. Państwowa Szkoła [...] jest publiczną szkołą artystyczną, prowadzoną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 900; dalej u.p.o.). Dyrektor takiej szkoły, jako organ władzy publicznej w związku z uprawnieniem do wydawania decyzji wobec uczniów oraz podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną, stanowi niewątpliwie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2017 r., II SAB/Ol 64/17).

Zdaniem sądu, co znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie, informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły, w skład którego - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 984; dalej u.K.n.) - wchodzi dodatek motywacyjny oraz nagrody, stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi. W konsekwencji należy uznać ją za informację o majątku publicznym, która - zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. - jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14).

Nadto w orzecznictwie przyjmowana jest szeroka wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Zgodnie z tą linią orzeczniczą funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym i zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie wynikającego z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP prawa do wykształcenia (por. wyroki NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16 oraz 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Wykonywanie tych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim przez pracę nauczycieli, którzy korzystają – na mocy art. 63 ust. 1 u.K.n. - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie uznają nauczycieli za osoby pełniące funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 12 października 2017 r., I OSK 537/17 i 8 października 2019 r., I OSK 4084/18). Utrwalony jest też pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA z 18 września 2014 r., I OSK 59/14; 30 września 2015 r., I OSK1853/14 oraz 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21).

10. W ocenie Sądu również informacje dotyczące udokumentowanych osiągnięć edukacyjnych nauczycieli lub innych szczególnych dokonań na rzecz szkoły i uczniów

w okresie poprzedzającym przyznanie nagród oraz dodatków motywacyjnych stanowią informację publiczną. Mają bowiem bezpośredni związek z wydatkowaniem publicznych środków finansowych i stanowią uzasadnienie przyznania tych świadczeń. Ponadto istotne znaczenie dla oceny charakteru żądanej informacji ma okoliczność, że dotyczy ona nauczycieli, którzy – jak wspomniano powyżej – są osobami pełniącymi funkcję publiczną i mają związek z wykonywaniem przez nich zdań publicznych

w zakresie edukacji muzycznej. Wszystkie zatem żądane we wniosku informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy.

11. W ocenie Sądu skarżący wadliwie skierował swój wniosek na adres służbowy Dyrektora [...]. Podkreślić bowiem należy, że z Biuletynu Informacji Publicznej szkoły ([...]0 wynika, że wnioski o informację publiczną należy kierować pocztą elektroniczną na adres: [...], albo za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej ePUAP: [...] Zdaniem sądu nie jest tak, że wysłanie wniosku na jakikolwiek adres organu stanowi jego skuteczne wniesienie. Nie sposób przyjąć, że wszystkie adresy elektroniczne organu mają być, czy będą skonfigurowane w taki sposób, który zapewni gwarancje niezwłocznej reakcji na wniosek. Dodatkowo stanowisko takie doprowadziłoby do sytuacji, w której faktycznie organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie miałby w istocie czternastu dni na udzielenie odpowiedzi, lecz termin ten ulegałby skróceniu i zróżnicowaniu, w zależności od faktycznych możliwości, szybkości i prawidłowości podjętych przez pracowników czynności zmierzających do przekazania wniosku do załatwienia.

Dlatego podmiot dysponujący informacji publicznymi może być zobowiązany do udzielenia informacji wyłącznie w przypadku, gdy wniosek taki zostanie skutecznie wniesiony w taki sposób, by ten obowiązek zaktualizować. Oficjalny, podany do powszechnej wiadomości adres organu (także elektroniczny) jest zatem tym adresem, na który skutecznie może być wniesiony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powoduje obowiązek jego realizacji w zakreślonym w ustawie terminie.

Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, że wpływ wniosku na osobisty adres e-mail jakiegokolwiek pracownika organu, choćby to nawet był piastun tego organu, rodziłby obowiązek realizacji wniosku, bez uwzględnienia choćby okoliczności nieobecności tego pracownika i braku możliwości przekazania wniosku do jego realizacji organowi, w terminie, w którym organ zobowiązany jest do zastosowania przepisów u.d.i.p.

Jakkolwiek zatem postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, uznać należy, że warunkiem realizacji wniosku jest jego wpływ do organu, zaś przez wpływ wniosku należy rozumieć sytuację, w której nie zachodzą wątpliwości, że organ był zobowiązany do załatwienia wniosku. Wymóg złożenia wniosku wypełnia zatem jego nadanie na oficjalny adres organu. Podzielić należy więc pogląd, że jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. Zatem tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że skarżący może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 marca 2023 r., III OSK 2624/21).

12. W związku z tym należało uznać, że pierwotny wniosek skarżącego złożony na adres mailowy Dyrektora [...] nie wywołał skutku. Dopiero wpływ tego wniosku do sekretariatu szkoły, co nastąpiło w dniu [...] 2023 r., zaktualizował obowiązki organu wynikające z u.d.i.p. Wówczas też organ formalnie przystąpił do rozpoznawania wniosku i przed upływem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w dniu [...] 2023 r. przesłał wnioskodawcy żądane listy nauczycieli z wysokością dodatków motywacyjnych i nagród. W tej części zatem nie można było czynić organowi zarzutu bezczynności, co skutkowało w tym zakresie oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku).

13. Organ dopuścił się natomiast bezczynności w zakresie, w jakim nie udostępnił informacji dotyczących osiągnięć edukacyjnych, czy szczególnych dokonań nauczycieli na rzecz uczniów i szkoły za rok 2022. Błędnie bowiem przyjął, co zostało już omówione wyżej (pkt 9 i 10 niniejszego uzasadnienia), że nie są to informacje objęte zakresem zastosowania u.d.i.p. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w powyższym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt I wyroku), stwierdzając jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku).

14. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, w której organ powoływał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując na konieczność ochrony dóbr osobistych danego nauczyciela w postaci prawa do prywatności, wskazać należy, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Powoływanie się jednak na ten przepis jest możliwe, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, a ze względu na ochronę wartości wskazanych w tym przepisie organ odmawia udostępnienia tej informacji. W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Pełnomocnik organu pomija tu też okoliczność, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Przy czym w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie wydano w tym zakresie decyzji administracyjnej.

15. Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., bo przy naruszeniu prawa w tak niewielkim stopniu, jak w niniejszej sprawie, nie ma przesłanek do dodatkowego sankcjonowania organu. Te negatywne rozstrzygnięcia mieszczą się też w zakresie oddalonej skargi (pkt III wyroku).

16. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).