II SAB/Go 122/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa do załatwienia wniosku skarżącego J.S. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że Nadleśniczy Nadleśnictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nadany został w dniu 2 sierpnia 2023 r. na adres poczty elektronicznej PGL LP Nadleśnictwa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do podpisania wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Skarżący podał, że skarga na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa została wniesiona z powodu nie rozpoznania jego podania z dnia [...] sierpnia 2022 r. i pozostawienia go bez rozpoznania z tego powodu, że wniosek nie został przez wnioskodawcę podpisany. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Nadleśniczego Nadleśnictwa w związku z brakiem rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, zobowiązanie Nadleśniczego Nadleśnictwa do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt sprawy z prawomocnym wyrokiem Sądu stwierdzającym bezczynność. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. wysłanym drogą elektroniczną na adres [...] wystąpił do Nadleśniczego Nadleśnictwa z podaniem o udzielenie następującej informacji publicznej na piśmie: - liczby nieruchomości gruntowych, - danych nieruchomości gruntowych (poprzez podanie numeru działki lub działek z jakich jest złożona, powierzchni. Księgi Wieczystej - w której dana nieruchomość jest zapisana), - przeznaczenia nieruchomości gruntowych, które stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa i na dzień [...] sierpnia 2022 r. pozostają oddane w dzierżawę. Nadleśniczy Nadleśnictwa pismem z dnia [...] sierpnia 2022 roku, znak: [...] zażądał podpisania wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej pod tym rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego żądanie organu stanowi zbędny i prawnie nielegalny formalizm utrudniający uzyskanie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł: 1) o jej odrzucenie ze względu na brak skutecznego wniesienia ponaglenia przez złożeniem skargi na bezczynność i tym samym niedopuszczalność skargi, a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu niedopuszczalności skargi - 2) o oddalenie skargi w całości lako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nie został prze niego podpisany w związku z czym pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Nadleśnictwo wezwało Skarżącego do uzupełnienie wniosku poprzez jego podpisanie. Organ wyznaczył Skarżącemu 7-dniowy termin na uzupełnienie braku formalnego, o którym wyżej mowa od dnia doręczenia wezwania do uzupełnienia braku pod rygorem pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania, czyli nieudzielenia odpowiedzi przez Organ. Wobec tego, że Skarżący nie uzupełnił braku formalnego swojego wniosku we wskazanym terminie (nie uczynił tego do chwili przesłania skargi), skutkowało to pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. W ocenie Nadleśnictwa sprawa powinna pozostać bez rozpoznania z uwagi na niezachowanie przez Skarżącego terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej. Następnie w dniu 6 września 2023 r. Skarżący złożył za pośrednictwem Nadleśniczego Nadleśnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2022 r. Zdaniem organu skarga jako niedopuszczalna powinna podlegać odrzuceniu, bowiem brak jest skutecznego wniesienia przez Skarżącego ponaglenia zgodnie z art. 37 kpa przed złożeniem skargi na bezczynność jako wymóg określony w art. 53 § 2b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od zaistnienia przesłanki niedopuszczalności skargi, jest ona także w ocenie Organu niezasadna z przyczyn merytorycznych wskazanych powyżej, tj. z powodu niepodpisania przedmiotowego wniosku i przywołanych czynności podjętych przez Organ w sprawie, co zaprzecza twierdzeniom Skarżącego o bezczynności w sprawie.

Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sprawa została rozpozna w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że - wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (niepubl.) stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazał, że w odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 p.p.s.a. przy czym, ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a.

Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a., czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach danej sprawy stwierdzić zatem należy, iż wniesienie przez J.S. skargi do Sądu bez uprzedniego wniesienia ponaglenia nie stanowiło podstawy do jej odrzucenia.

Nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym niepodpisanie przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi brak formalny wniosku podlegający uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Stanowisko to nie ma oparcia w przepisach u.d.i.p. Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego), co wynika z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Niemniej jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.

Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Zatem, gdy choćby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 111/17, z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15).

Błędnie zatem organ przyjął, że brak podpisu wnioskodawcy na złożonym w formie elektronicznej wniosku o udostepnienie informacji publicznej stanowił brak formalny, który na podstawie przepisów kpa podlegał uzupełnieniu. Jak wyżej wskazano na wstępnym etapie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisów kpa (w tym przypadku podstawę prawną wezwania organu stanowił art. 64 § 2 kpa) nie stosuje się. Zadaniem organu po otrzymaniu wniosku było ustalenie - czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz - czy jest to informacja prosta czy przetworzona; czy organ jest zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej i jest w jej posiadaniu; oraz - czy w sprawie nie występują ograniczenia w dostępie do danej informacji publicznej ( art. 5 u.d.i.p. ).

W badanej sprawie skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji dotyczących liczby i danych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa. Treść wniosku jednoznacznie zatem wskazuje, że żądana informacja jest informacją publiczną, którą należy zakwalifikować do informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5a u.di.p. Nadto niewątpliwie organ do którego skierowano żądanie jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., jest więc zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W tym stanie sprawy wniosek skarżącego należało rozpoznać w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Nierozpoznanie wniosku zgodnie z procedurą oraz w terminie określonym w u.d.i.p. skutkowało bezczynnością organu. Stosownie do treści art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( ust. 2).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Nadleśniczego Nadleśnictwa do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).

W ocenie Sądu bezczynność organu w załatwieniu wniosku nie miała rażącego charakteru, co Sąd obligowany jest ocenić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wyjaśniając, co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania i zastosowania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.