II SAB/Go 112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Polskiego Związku Działkowców – Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

1. A.G. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] (powoływanego dalej jako: "Zarząd ROD", "organ") w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił Zarządowi ROD na naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – powoływanej dalej jako "u.d.i.p." przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Zarządu ROD do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2022 r. złożył wniosek do Zarządu ROD o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że w każdym z zagadnień określił sposób oraz formę realizacji i przekazania żądanej informacji. Zaś pismo doręczył osobiście za podpisem przyjęcia przez Sekretarz.

Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi tj. 31 sierpnia 2022 r. Zarząd ROD nie udostępnił mu żądanej informacji ani jakiejkolwiek innej odpowiedzi czy decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upłynął 24 sierpnia 2022 r. Zaznaczył przy tym, że Polski Związek Działkowców oraz Rodzinne Ogrody Działkowe są podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a informacje, o które wnosił dotyczą inwestycji realizowanych na terenie należącym do gminy i są informacją związaną z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Do skargi skarżący załączył kopię wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r., którym, na podstawie u.d.i.p. zwraca się do Zarządu ROD z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie:

"1) rozliczeń finansowych ROD [...] za lata 2019, 2020, 2021, w postaci informacji finansowej dotyczącej prowadzenia ROD przetrawianej corocznie działkowcom, zgodnie z art 33 ust 3 i 4 ustawy z dnia 13 grudnia 201 r. o rodzinnych ogrodach działkowych zgodnie z obowiązującym wzorem. Zaznaczono tu, żeby powyższe informacje udostępnić poprzez zamieszczenie na wszystkich tablicach ogłoszeń w ROD;

2) składu Zarządu ROD wraz z kwotami nagród przyznanymi aktywowi w 2021 i 2022r.

Odbiór osobisty. Forma przekazania - wg zestawienia: imię i nazwisko, pełniona funkcja, wysokość przydzieloną kwoty, miesiąc i rok otrzymania kwoty;

3) wglądu do protokołu z ostatniego Walnego zebrania sprawozdawczo-wyborczego ROD w 2019 r., o którym mowa w § 58 ust 2 pkt 1 Statutu PZD wraz ze wszystkimi podjętymi podczas tego zebrania uchwałami. Dom działkowca Forma przekazania - możliwość kopiowania;

4) wglądu do protokołu z ostatniego Walnego zebrania sprawozdawczego ROD w 2022 r., o którym mowa w §58 ust 2 pkt 2 Statutu PZD wraz ze wszystkimi przyjętym podczas tego zebrania uchwałami. Dom działkowca. Forma przekazania - możliwość kopiowania".

2. W odpowiedzi na skargę Zarząd ROD, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie, względnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W ocenie organu Zarząd ROD nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a. Jako niesamodzielnej jednostce organizacyjnej stowarzyszenia ogrodowego, jakim jest na mocy przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych Polski Związek Działkowców, nie przysługuje Zarządowi zdolność sądowa na podstawie art. 25 § 4 p.p.s.a. Zdolność sądowoadministracyjna przysługuje natomiast Polskiemu Związkowi Działkowców i do niego winna być kierowana skarga.

Jeśli chodzi o meritum sprawy organ podniósł, że pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji wskazując, iż w zakresie pkt 1 wniosku skarżący posiadał możliwość zapoznania się z informacją na Walnym Zebraniu, a co do informacji żądanych w punktach 2 do 4, że brak jest podstawy prawnej udostępnienia informacji.

W ocenie organu wcześniejsze udostępnienie informacji żądanej w pkt 1, 3 i 4 skargi, zarówno na Walnym Zebraniu, jak i na tablicy ogłoszeń, przesądza o braku zasadności żądania jej ponownego udzielenia w trybie dostępu do informacji publicznej.

Odnosząc natomiast się do żądania wyartykułowanego w pkt 2 organ wskazał, że udostępnieniu nie podlega każda informacja będąca w dyspozycji podmiotu, lecz tylko ta, która dotyczy wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Wyjaśnił, że informacja o świadczeniach przyznanych aktywowi Zarządu nie stanowi informacji publicznej albowiem środki przeznaczane na ten cel nie pochodzą ze środków publicznych. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych koszty zarządu pokrywane są z opłaty ogrodowej. Nie pochodzą one z dotacji informacja ta nie podlega zatem upublicznieniu w drodze dostępu do informacji publicznej.

3. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Stosownie do art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 259, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

5. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bo stan faktyczny sprawy nie pozwala na skuteczne zarzucenie organowi bezczynności w przedmiocie udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Chybiona jest jednak zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu jakoby Zarządowi ROD nie przysługiwała zdolność sądowa i to w pierwszej kolejności należy rozważyć.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Dodatkowo, wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak na przykład samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne.

W orzecznictwie podkreśla się, że wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej" i cechuje je powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/2010 i 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13; CBOSA).

6. Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Takim podmiotem, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. może być również Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy.

Polski Związek Działkowców (powoływany dalej w skrócie: "PZD"), zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, powoływanej dalej jako: "ustawa"), a także Statutem Stowarzyszenia ogrodowego Polskiego Związku Działkowców, uchwalonym przez Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu [...] lipca 2015 r. ze zm. wprowadzonymi przez Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu [...] grudnia 2017 r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS w dniu [...] lutego 2018 r.), realizuje cele użyteczności publicznej, nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 ustawy).

Rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (por. art. 4 ustawy). Na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD. Nadto, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1.

Samo stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD.

Z treści Statutu PZD wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach i Statutu PZD. Rodzinny ogród działkowy, jest podstawową jednostką organizacyjną PZD (§ 53 Statutu) i posiada organy, którymi jest walne zebranie (konferencja delegatów), zarząd, komisja rewizyjna (§ 56 i nast. Statutu). Zarząd prowadzi sprawy i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (§ 69 i 72 Statutu).

Mając na uwadze powyższe nie sposób podzielić argumentacji organu dotyczącej braku zdolności sądowej jako przesłanki odrzucenia skargi.

7. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Polski Związek Działkowców może być podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Tylko wtedy staje się podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lipca 2019 r., II SAB/Go 124/19 oraz 19 maja 2020 r. II SAB/Go 15/20 i powołane tam poglądy).

Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, by informacje o które ubiegał się skarżący związane były z dysponowaniem przez Zarząd ROD środkami publicznymi. W złożonym wniosku skarżący, jak i późniejszej argumentacji takich okoliczności bez wątpienia nie wskazał. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że środki przyznane aktywowi Zarządu nie pochodzą ze środków publicznych lecz pokrywane są z opłaty ogrodowej. Na tym etapie nie ma też możliwości modyfikacji wniosku, który ewidentnie nie tyczył się kwestii dysponowania przez organ środkami publicznymi w wyżej przedstawionym rozumieniu.

8. Wyjaśnić również należy, że przepisy u.d.i.p są przepisami szczególnymi w stosunku do innych ustaw (art. 1 ust.2 u.d.i.p.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r., (I OSK 1455/13), w tym znaczeniu możliwość skorzystania z innej drogi ma pierwszeństwo. Mając zatem na uwadze treść art. 33 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym raz w roku, nie później niż do dnia 1 lipca, stowarzyszenie ogrodowe przedstawia działkowcom informację finansową na temat prowadzenia ROD za poprzedni rok, oraz biorąc pod uwagę twierdzenia organu, iż strona mogła zapoznać się ze wskazanymi dokumentami, należy stwierdzić, że dostęp do żądanych informacji został skarżącej zapewniony, a uruchomienie trybu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było konieczne.

11. W tych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r. W sytuacji bowiem gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej organ winien odmówić jej udzielenia, przy czym obowiązuje go termin 14 dni od daty otrzymania wniosku, a formą załatwienia wniosku jest w takim przypadku zwykłe pismo. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Zarząd ROD odmówił skarżącemu udzielenia informacji wskazując na brak podstawy prawnej do ich udzielenia oraz, że informacje finansowe, o których mowa w pkt 1 wniosku są dostępne do wglądu przed każdym Walnym Zebraniem.

Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.